2013-06-25 09:05:56
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля



Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля


Судебный контроль за указами Президента представляет собой их непосредственное (безотносительно к защите прав конкретных лиц) оспаривание на предмет соответствия Конституции и закону. От его осуществления во многом зависит практика издания президентских указов. Специфика судебного контроля применительно к исследованию указов обусловливает его рассмотрение в отдельной главе.

Поскольку Президент в существовании судебного контроля за своими указами не заинтересован, возможность его осуществления закреплена не в его указах, а в иных актах - Конституции и законах. В соответствии с ними на федеральном уровне он осуществляется Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами.

Особая роль в судебном контроле за указами принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. К его ведению в соответствии с пунктом «а» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации и подпунктом «а» пункта 1 частью первой статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» входит, в частности, разрешение дел о соответствии Конституции нормативных указов Президента. Правом на запрос в Конституционный Суд о соответствии Конституции нормативных указов обладают Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство России, Верховный и Высший Арбитражный суды Российской Федерации, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статья 125 Конституции). Перечень субъектов, обладающих таким правом, является исчерпывающим.

Запрос служит поводом для рассмотрения в Конституционном Суде дела о соответствии нормативного указа Президента Конституции. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли нормативный указ Конституции (статья 36 Закона о Конституционном Суде). Такой запрос направляется в Конституционный Суд в письменной форме и должен быть подписан управомоченными лицами. В запросе должны быть указаны точное название, номер, дата издания, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке указе с приложением его текста.

Решение по вопросу о принятии запроса к рассмотрению принимается Конституционным Судом не позднее месяца с момента его предварительного изучения. В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд может обратиться к Президенту с предложением о приостановлении действия оспариваемого указа до завершения рассмотрения дела (статья 42 Закона о Конституционном Суде). Конституционный Суд может по ряду оснований отказать в приёме запроса к рассмотрению.

Конституционный Суд устанавливает соответствие указов Президента Конституции:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта (указа);

3) по порядку подписания, издания, опубликования или введения в действие;

4) с точки зрения установленного Конституцией разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5) с точки зрения установленного Конституцией разграничения компетенции между органами государственной власти, но исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Проверка конституционности нормативных указов, изданных до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится судом только по содержанию норм (статья 86 Закона о Конституционном Суде). Это положение ещё раз подчёркивает высокий авторитет Конституции Российской Федерации, но одновременно означает учёт практики регулирования общественных отношений указами Президента, изданными до её принятия, а также до принятия названного Закона.

Итоговое постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности указа Президента именуется постановлением. Конституционный Суд принимает постановление, оценивая как буквальный смысл нормативного указа, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (статья 74 Закона о Конституционном Суде). Суд может принять определение об отказе в принятии к рассмотрению конституционности указа Президента.

Законом особо оговаривается, что Конституционный Суд решает исключительно вопросы права (часть вторая статьи 3 ФКЗ). Тем самым установлен запрет на рассмотрение политических вопросов. Однако строгое соблюдение этого запрета, по нашему мнению, невозможно, так как сама Конституция является системой не только правовых, но и политических норм.

Конституционный Суд принимает постановление только по предмету, указанному в запросе, и лишь в отношении той части нормативного указа, конституционность которого подвергается сомнению. Конституционный Суд при принятии постановления не связан основаниями и доводами, изложенными в запросе. Судья Конституционного Суда, не согласный с постановлением, вправе изложить своё особое мнение, которое подлежит опубликованию вместе с постановлением (статья 76 Закона о Конституционном Суде). И хотя особые мнения судей не имеют юридической силы, они оказывают значительное влияние на развитие правовой науки и нередко привлекают не меньшее внимание общества, чем постановления Суда, по которым они изложены.

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного указа Конституционный Суд принимает постановление либо о соответствии, либо о несоответствии его Конституции Российской Федерации. Постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Конституционного Суда о признании нормативного указа неконституционным не может быть преодолена повторным изданием аналогичного указа.

«Постановление Конституционного Суда выражает его правовую позицию по отношению к тем вопросам, которые подлежали разрешению в рассматриваемом деле. Им определяется тот единственный, по мнению суда, вариант подхода к оценке спорной ситуации, который соответствует Конституции, основывается на её положениях».

Признанные неконституционными нормативные указы Президента или их отдельные положения утрачивают силу. Основанные на них решения судов и иных органов не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены (например, изданные во исполнение признанного неконституционным нормативного указа постановления Правительства). В случае, если признание нормативного указа неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция Российской Федерации (статья 79 Закона о Конституционном Суде). «По сути, судебный орган конституционного контроля вырабатывает теоретическую конструкцию, используя потенциал науки для преодоления правовой неопределённости содержания той или иной нормы, условий порядка её применения, неясности правовой ситуации в связи с разрешаемым спором, рассматриваемой коллизией.» Таким образом, как показано выше, Конституционный Суд может проверить конституционность указов Президента, но только нормативных. Контроль за ненормативными указами Президента в компетенцию Конституционного Суда не входит и поэтому он их не рассматривает. Так произошло, например, с Указом от 25 января 1995 года № 72 «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии оборонной промышленности в г. Железногорске Красноярского края».

Указ предусматривал продолжение строительства без экологической экспертизы завода по регенерации отработанного ядерного топлива в целях последующей переработки с зарубежных АЭС, что противоречило статьям 35, 36, 37, и 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Государственная Дума, посчитав Указ неконституционным, обратилась в Конституционный Суд, который признал Указ ненормативным и прекратил производство по делу.

Ненормативные указы Президента после принятия Конституции Российской Федерации находились вне судебного контроля вплоть до 1 июля 1995 года, когда вступили в силу Федеральный конституционный закон от «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 10 и абзацем вторым части 2 статьи 24 Арбитражного процессуального кодекса дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, рассматривает в первой инстанции Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Как следует из приведённой нормы, Высший Арбитражный Суд осуществляет контроль за законностью ненормативных указов, в то время как Конституционный Суд - за конституционностью нормативных указов.

Однако нормы арбитражного законодательства о контроле за указами Президента не столь развиты, как нормы закона о Конституционном Суде, что обусловлено, на наш взгляд, природой арбитражного суда как органа по разрешению в основном экономических споров. Так, статья 132 Арбитражного процессуального кодекса закрепляет, какие сведения должны содержаться в резолютивной части решения арбитражного суда о признании акта какого-либо органа недействительным, а статья 135 - немедленное исполнение такого решения Высшего Арбитражного Суда.

К неразвитости норм о признании ненормативных указов недействительными добавляется отсутствие судебной практики по таким делам. До настоящего времени Высший Арбитражный Суд такие дела не рассматривал. Таким образом, возможность осуществления контроля за указами Президента со стороны Высшего Арбитражного Суда имеет законодательное закрепление, но пока существует только формально. Что касается юридических последствий признания указов Президента недействительными, то нарушенные такими указами права и охраняемые законом интересы организаций и граждан подлежат восстановлению или защите способами, предусмотренными гражданским законодательством.

Однако не все указы Президента доступны судебному контролю даже формально. Если, например, законодательство предусматривает, что Конституционный Суд может контролировать конституционность нормативных указов, а Высший Арбитражный Суд - законность ненормативных указов, то органы, которые контролировали бы конституционность ненормативных и законность нормативных указов, законами прямо пока не определены. Кроме того, если Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции всех нормативных указов, то Высший Арбитражный Суд - только ненормативных указов, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Отсюда следует, что Высший Арбитражный Суд не вправе рассматривать дела о недействительности ненормативных указов, не нарушающих права организаций и граждан.

По нашему мнению, действующая редакция закона в части рассмотрения только тех указов, которые нарушают права и законные интересы организаций и граждан, обязывает Высший Арбитражный Суд, прежде чем приступить к рассмотрению дела по существу, установить факт такого нарушения. Следовательно, пока таких фактов не установлено, дело рассматриваться не может. Но отсутствие таких фактов не всегда означает соответствие указа закону. Например, если указ или его отдельные положения вступают в силу по истечении определённого времени после опубликования, то они ещё не могут нарушить чьи-либо права, а не соответствовать закону могут. Поэтому Высшему Арбитражному Суду следует предоставить право рассматривать ненормативные указы Президента независимо от того, нарушают или не нарушают они права граждан, путём внесения в законодательство изменений и дополнений.

Подчеркнём, что задача судопроизводства в арбитражном суде - защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов организаций и граждан в сфере экономической деятельности (статья 2 Арбитражного процессуального кодекса). Это общее положение закона распространяется и на статьи, которые закрепляют правила рассмотрения Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации дел о признании недействительными ненормативных указов Президента. Следовательно, рассмотрение указов, нарушающих права в иной сфере деятельности, кроме экономической, Высший Арбитражный Суд рассматривать не может. Такие указы подсудны Верховному Суду Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» с 4 января 1996 года Верховный Суд Российской Федерации может рассматривать дела об оспаривании ненормативных актов Президента Российской Федерации (статья 116 Кодекса). Например, Суд может рассматривать дела о незаконном отстранении указом Президента от должности руководителей органов местного самоуправления. Такие решения Верховного Суда вступают в законную силу немедленно после провозглашения (статья 208 Кодекса) и обжалованию не подлежат (статья 282 Кодекса).

Что касается различия терминов, используемых Гражданским процессуальным и Арбитражным процессуальным кодексами применительно к рассмотрению ненормативных указов Президента - «оспаривание» и «признание недействительными» соответственно - то оно не влияет, на наш взгляд, на результаты рассмотрения: в обоих случаях указы признаются не соответствующими закону.

Приведённые нормы Гражданского процессуального кодекса не позволяют Верховному Суду, так же как и Высшему Арбитражному Суду, рассматривать законность нормативных указов Президента. По нашему мнению, названным органам такое право следует предоставить законом, предусмотрев при этом, что Высший Арбитражный Суд рассматривает нормативные указы в сфере экономической деятельности, а Верховный Суд - все остальные нормативные указы.

В свою очередь, рассмотрение ненормативных указов на предмет их соответствия Конституции не может быть отнесено к компетенции ни Верховного, ни Высшего Арбитражного судов. Разрешение таких дел следовало бы отнести к ведению Конституционного Суда Российской Федерации. Для этого из соответствующих статей Конституции и закона о Конституционном Суде применительно к указам Президента достаточно исключить слово «нормативные».

Таким образом, из трёх судебных органов Российской Федерации - Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов - только Конституционный Суд Российской Федерации имеет достаточно развитую правовую основу для осуществления контроля за указами Президента Российской Федерации. Достаточно обширна и практика Конституционного Суда в этой области. Например, за время деятельности Конституционного Суда с 1991 по 1998 год им было рассмотрено шестнадцать указов Президента Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции.

Следует отметить, что после 1993 года Конституционный Суд ни один указ или его отдельное положение не признал неконституционными. «По складывающейся традиции, - писал журнал «Деньги» ещё в 1996 году, - президентские указы после октябрьских событий (1993 года) отменить никто не может. Федеральное Собрание таких полномочий не имеет. Конституционный Суд, памятуя о своей деятельности до октября 1993 года и последующем её приостановлении, предпочитает больше не признавать неконституционными не только Указы Президента, но и их отдельные положения. Ведь именно после принятия заключения о наличии оснований для отстранения от должности Президента России деятельность суда была приостановлена...».

Некоторые постановления Конституционного Суда о проверке конституционности президентских указов получили широкий общественный резонанс. Среди них отметим Постановление от 30 ноября 1992 года № 9 по делу о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года № 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о конституционности КПСС И КП РСФСР». Каждый пункт этих указов признавался соответствующим или не соответствующим Конституции отдельным пунктом Постановления.

Заголовки этих указов достаточно чётко предопределяют их содержание. Оно сводится к последовательному применению следующих основных мер в отношении названных партий: их деятельность была сначала приостановлена, затем прекращена, а их имущество объявлялось государственной собственностью.

По нашему мнению, пункты всех трёх названных указов, за исключением пункта 2 Указа № 169, который предписывал государственным органам исключить преследование граждан за принадлежность к названным партиям, были признаны конституционными по главным вопросам и неконституционными - по второстепенным. В то же время в Постановлении Суда не нашёл должного разрешения вопрос о том, вправе ли Президент в пределах своей компетенции издавать указ о прекращении деятельности политических партий.

Рассмотрению полномочий Президента издавать указы уделено внимание и в других постановлениях Конституционного Суда. Так, при принятии Постановления от 14 января 1992 года № 1-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР» Конституционный Суд отметил, что «один из основополагающих принципов конституционного строя заключается в том, что любой государственный орган может принимать только такие решения и осуществлять только такие действия, которые входят в его компетенцию». В свою очередь, пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 года № 1308 «О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации», содержащий предписание о недопущении создания и деятельности Фронта национального спасения, оппозиционного Президенту, признавался не соответствующим Конституции с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти.

Не меньшее внимание общественности привлекло Постановление Конституционного Суда от 31 июля 1995 года № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооружённых формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооружённых формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации». В Постановлении отмечается, что «федеральные органы власти Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской Федерации». Таким образом, Президент России имел основания издать указы, направленные на разрешение возникшего в связи с этим кризиса. Однако неоднозначность оценки обществом этих указов отразилась на позициях судей Конституционного Суда: из восемнадцати судей, участвовавших в рассмотрении этого дела, восемь изложили по нему особые мнения, то есть в чём-либо не согласились с Постановлением Конституционного Суда.

В преамбуле Указа № 2137с Президент, констатировав продолжение в Чечне вооружённого конфликта, неподчинение требованиям о прекращении огня, сдаче оружия, роспуске вооружённых формирований, освобождении всех захваченных и насильственно удерживаемых граждан, гибелью гражданского населения, сославшись на статью 88 Конституции России, законы «О чрезвычайном положении» и «О безопасности», постановил осуществить в Чечне «мероприятия по восстановлению конституционной законности и правопорядка». Для этого была создана Группа руководства действиями по разоружению и ликвидации вооружённых формирований.

В свою очередь, в преамбуле Указа № 2166 наличие незаконных вооружённых формирований, деятельность которых вызывает кровопролитие, констатировалось уже со ссылкой на аналогичную констатацию этого факта Совета Безопасности. Далее говорилось, что в соответствии с частью 5 статьи 13 Конституции «на территории России запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание национальной и религиозной розни». На основании статьи 80 Конституции Президент поручал Правительству в соответствии с пунктами «д» и «е» статьи 114 Конституции «использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооружённых формирований». Во исполнение этого Указа было издано постановление Правительства №1360.

Определением Конституционного Суда рассмотрение конституционности этих актов было соединено в одном производстве. Проверка конституционности Указа № 2137с Конституционным Судом была прекращена, а Указ № 2166 признавался соответствующим Конституции, так как был принят в пределах конституционных полномочий Президента. Однако некоторые вопросы, связанные с этими указами, в Постановлении Суда отражение либо не нашли, либо были, на наш взгляд, оценены неверно. Во многом они нашли отражение в особых мнениях судей по этому делу.

Как справедливо отмечает в своём Особом мнении по данному делу судья А.Л. Кононов, исследуя и оценивая акты Президента и Правительства Российской Федерации, касающиеся известных событий в Чеченской Республике, Конституционный Суд отступил от требований части 2 статьи 74 Закона о Конституционном Суде о необходимости учитывать не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему толкованием и правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Принципы разрешения юридических коллизий
Демократические режимы, их особенности и виды
Государство как политический источник права
Понятие правовой культуры
Причины возникновения и пути разрешения коллизий института юридической ответственности.
Вернуться к списку публикаций