2013-06-24 17:26:57
ГлавнаяТеория государства и права — Причины возникновения и пути разрешения коллизий института юридической ответственности.



Причины возникновения и пути разрешения коллизий института юридической ответственности.


Четвертой группой объективных причин возникновения коллизий института юридической ответственности является многообразие субъектов права в законотворческой деятельности: от субъектов, наделенных правом законотворческой инициативы до субъектов, рассматривающих проекты законов и принимающих нормативные акты. В создании норм права, регламентирующих юридическую ответственность, участвуют в той или иной степени все государственные органы. Законотворческая работа процесс коллективный. В нем принимают участие все ветви власти. Парламент, Правительство, Президент России, региональные и представительные органы, сотни специалистов и экспертов - все они вносят свою лепту в этот сложный и многообразный процесс.

Так, решение об утверждении Правил оказания платных ветеринарных услуг принято Постановлением Правительства РФ № 898 от 06.08.98 г. и является итогом работы многих субъектов права. Очевидно, что эти правила затрагивают интересы отдельных граждан (например, право на защиту от опасных для человека болезней), организаций (право оказания услуг за плату), государственных органов (Министерство внутренних дел РФ заинтересовано в наличии ветеринарных услуг для обеспечения службы кинологов). В разработке, обсуждении Правил оказания платных ветеринарных услуг участвовали как указанные, так и множество других субъектов права, поэтому ст. 16 названного нормативного акта, устанавливающая ответственность за несоблюдение или нарушение его норм, плод их совместной деятельности.

Многообразие субъектов законотворческой деятельности является причиной возникновения коллизий института юридической ответственности. Можно выделить несколько аспектов:

1. Отсутствие должной нормативной базы законодательной процедуры на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Существует проект закона «О нормативно-правовых актах в Российской Федерации», в котором предлагается закрепить виды нормативных актов, иначе говоря, описать возможные итоги законотворческой деятельности, а о самой процедуре подготовки и принятия таких актов нет даже проекта. Впрочем, не существует и универсального Закона о применении норм права.

Дискуссии ведутся, как правило, о регламентации правоприменительной деятельности. Так, в науке административного права поднимаются вопросы о наличии административной юрисдикции, необходимости административных судов и принятии единого нормативного акта, регламентирующего управленческую деятельность. Н.Г. Салищева предложила концепцию Административно-процессуального кодекса РФ, регулирующего порядок издания индивидуальных правовых актов управления.

Законотворчество в теории права одна из ключевых проблем, она детально исследовалась и изучена достаточно полно. Поэтому не может не вызывать удивление тот факт, что научная доктрина так и не нашла воплощение в конкретном Законе о процедуре подготовки, рассмотрения и принятия нормативно-правовых актов.

2. Следствием неурегулированности законодательной деятельности является запутанность вопроса о разграничении полномочий федеральных органов власти и субъектов Федерации в области установления мер юридической ответственности - второй аспект проблемы многообразия субъектов, участвующих в законотворчестве.

Сферой исключительной деятельности Российской Федерации охватывается установление таких мер юридической ответственности, как конституционная, уголовная и гражданско-правовая. Административная и дисциплинарная ответственность находится в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

Однако в некоторых регионах налицо попытки присвоить полномочия, отнесенные к исключительной компетенции РФ. Продолжают действовать законы, принятые без учета положений Конституции России и федерального законодательства, причем собственные конституции рассматриваются как основной закон, имеющий верховенство по отношению к Конституции РФ (республики Башкортостан, Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Тыва, Чечня, Кабардино-Балкария).

В субъектах Федерации действуют законы, сужающие объем провозглашенных в стране прав и свобод граждан. Устанавливаются незаконные налоги и сборы, запрет на вывоз товаров, отменяются или приостанавливаются льготы некоторым категориям граждан.

Многочисленными нарушениями законности сопровождается процесс становления системы местного самоуправления.

Главы местных администраций действуют порой по принципу «разделения властей по-русски»: объединяют полномочия представительных, судебных и контролирующих органов, издают правовые акты без учета требований налогового, земельного, жилищного, административного законодательства.

На федеральном уровне также нет четкого разграничения компетенции в области законотворчества. Так «Антикризисный пакет законов», предложенный Правительством С.Кириенко, в котором было заложено введение мер юридической ответственности, рассматривался в июле – августе 1997 г. Государственной Думой. В случае отказа принять какой-либо закон, нормы права устанавливались указами Президента или постановлениями Правительства РФ. Неслучайно все большее применение находит термин «указное право», которое характеризует механизм обхода федеральных законов с помощью нормотворческой деятельности Президента России.

В результате в 1997 г. выявлено 103 тысячи правовых актов, изданных в нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, что на 17,9 процентов больше, чем в 1996 г. По протестам прокуроров отменено и изменено 79 тысяч незаконных правовых актов, в том числе 700 правовых актов субъектов Федерации, свыше 21 тысячи незаконных правовых актов органов местного самоуправления, а по протестам военных прокуроров более 2,5 тысяч незаконных правовых актов органов военного управления.

Разрешение указанного аспекта проблемы предложил И.Н. Сенякин: «Сохраняются потенциальные возможности споров, недоразумений и противоречий в направлении совместного правотворчества РФ и субъектов федерации. Почему бы однозначно не разграничить без использования замысловатой формулировки «совместное ведение»?

3. Следующий аспект проблемы множества субъектов законотворчества - наличие огромного числа нормативных актов, регламентирующих юридическую ответственность, ориентирование в которых в условиях интенсивного нормотворчества затруднительно. Сейчас в России применяются следующие нормативные акты: Конституция РФ, законы, принятые референдумом, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные постановления Государственной Думы, нормативные постановления Совета Федерации, нормативные указы Президента РФ, не утратившие силу указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР и даже ряд нормативных актов и декретов, изданных до принятия Конституции 1936 г. Сюда же входят ведомственные нормативные акты, не утратившие силу нормативные акты Совета Министров СССР и т.п. Все это считается законодательством Российской Федерации. Поэтому коллизии института юридической ответственности зачастую перемежаются с ошибками правоприменительных органов и создают многосложные юридические конфликты.

Пятой группой возникновения коллизий мы выделяем злонамеренное лоббирование законодательной деятельности. В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» понятия «лобби» и «лоббизм» характеризуются как система и практика реализации интересов различных групп граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов. Институт лоббирования получил в России в последнее время значительное развитие, о чем свидетельствуют публикации в средствах массовой информации, научные исследования, проведение ряда международных конференций, а также обсуждение проекта Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».

Лоббирование может осуществляться со стороны определенных слоев населения, финансово-экономических групп, политических сил и лидеров, а также государственных органов. Нередко интересы указанных групп лобби касаются отмены, изменения или принятия нормативных актов, устанавливающих юридическую ответственность, что может повлечь появление коллизий.

Легальным лоббированием со стороны социальных слоев и иных групп граждан можно считать открытые письма и обращения, направленные к законодательным органам с целью принятия «нужных» нормативных актов. Например, Заявление Всероссийского стачечного комитета на Горбатом мосту заканчивается требованием принятия новой Конституции.

В постановлении Совета Федерации «Об информации и.о. министра внутренних дел РФ и директора Федеральной службы безопасности РФ о криминогенной обстановке в РФ, принимаемых мерах по укреплению законности, пресечения фактов коррупции и проникновения криминальных элементов в органы государственной власти» №392-СФ от 04.09.98 г. можно проследить давление Совета Федерации в интересах МВД и ФСБ на Государственную Думу РФ, чтобы активизировать законодательную деятельность в определенном направлении. П. 4 Постановления призывает «ускорить принятие федеральных законов «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организованной преступностью», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконных путем» и иных нормативных актов. На наш взгляд, это постановление является проявлением лоббирования Советом Федерации интересов силовых ведомств, осуществляемое официально с помощью легальных средств.

В настоящее время автор не располагает данными о том, какой конкретно нормативный акт был принят под давлением той или иной группы лобби и в какой степени лоббирование повлияло на появление коллизий норм института юридической ответственности. Эта проблема требует своего изучения, и необходимо вывести процесс лоббирования законодательной деятельности из «тени», чтобы установить средства его правового регулирования.

Недостатки правовой культуры населения, которые растут вследствие нарушения связей внутри правовой системы, снижения уровня жизни и иных факторов, мы выделяем в качестве шестой группы объективных причин возникновения коллизий института юридической ответственности.

Низкий уровень правовой культуры населения сказывается не только на неприятии вновь принимаемых законов, но и на процессе создания нормативных актов путем осуществления выбора кандидата законодательного органа власти, обсуждения проекта закона, а тем более отношении к норме права. Правовой нигилизм, связанный с правовой культурой, правовым пониманием, которым всегда отличалась Россия, как одна из проблем, решаемых юридической наукой и практикой, должен искореняться при помощи правового инструментария, известным образом заставляя людей подчиняться законам посредством самого закона.

Как на частный случай низкого уровня правовой культуры можно указать на недостаточный профессионализм законодателей. Прежде всего это касается подготовки кандидата к работе в законодательных органах. Какой кандидат имеет достаточную юридическую, экономическую, психологическую и иную подготовку, с помощью которой он может творить законы? Нет ли необходимости дополнительного обучения депутатов основам законотворческой деятельности? Неподготовленные к законотворческой работе люди - источник непрофессионализма. Это ненормальное положение в обществе.

В теории права недостаточный уровень подготовки народных депутатов к работе в законодательных органах принято называть «правотворческим дилетантизмом». Парадокс заключается в том, что, не имея достаточных навыков, депутаты «творят» законы, в то время как они должны работать с законопроектами, подготовленными высококвалифицированными специалистами.

Государственная Дума Российской Федерации второго созыва приняла к своему рассмотрению 1077 законопроектов, 53 процента которых внесли сами депутаты. Однако «коэффициент выхода» законопроектов в качестве законов составляет 5-10 процентов, что обусловлено перегруженностью нижней палаты Федерального Собрания не свойственной ей законопроектной работой.

Парадоксальна в этой связи ситуация, сложившаяся в Тульской области. Дважды баллотировавшийся в депутаты областной думы Николай Новиков, находившийся под арестом сразу по нескольким статьям Уголовного кодекса, добился своего и «на заседания тульского парламента слугу народа привозят в автозаке, в зал вводят под усиленной милицейской охраной и в наручниках». Бывший губернатор Тульской области Н. Севрюгин, обвиняемый в получении взятки, по требованию адвокатов должен пройти судебно-психиатрическое освидетельствование. Если его признают невменяемым, то как быть с подписанными им нормативными постановлениями, которые составляют часть нормативно-правового массива этого субъекта Федерации.

Много нарушений выявила проверка помощников депутатов Государственной Думы РФ. Некоторые из депутатов имели по четыреста и более помощников, а у депутата Надиршаха Хачилаева таковым был человек, находившийся в федеральном розыске. В отношении самого Хачилаева Генеральной прокуратурой РФ был сделан и удовлетворен запрос в Государственную Думу о лишении его депутатской неприкосновенности за участие в организации массовых беспорядков в Дагестане.

Совету Федерации РФ присущи проблемы, затрудняющие осуществление законодательной деятельности. В частности верхняя палата Парламента состоит из руководителей регионов, глав исполнительной и законодательной власти, которые по прибытии в Москву заняты не только работой в Совете Федерации, но и решают вопросы своих регионов, и им не до обсуждения законов.

Субъективные причины возникновения коллизий института юридической ответственности, связываемые нами с особенностями процесса законотворчества, мы предлагаем рассматривать согласно порядку его стадий.

В общей теории права не сложилось единого подхода к определению числа стадий правотворческой деятельности. Например, в учебной литературе мы найдем упоминания о наличии четырех, шести и, даже десяти стадий деятельности по созданию, изменению или отмене нормативно-правовых актов.

Представляется, что недооценка Л.И. Спиридоновым стадии подготовки законопроекта, а также излишняя концентрация внимания на этой проблеме С.А. Комарова (из нее он выделяет четыре самостоятельные стадии: «подготовка текста», «обсуждение текста», «согласование проекта» и «доработка проекта» нормативно-правовых актов) нашли удачный компромисс в работе В.М. Сырых. Однако мы не можем согласиться с позицией последнего автора, разделяющего процесс рассмотрения и обсуждения проекта нормативного акта правотворческим органом на самостоятельные элементы законотворческого процесса.

На наш взгляд, в законотворческой деятельности можно выделить черты пяти относительно самостоятельных стадий: законотворческая инициатива; разработка проекта нормативно-правового акта; обсуждение законопроекта; принятие нормативного акта; его опубликование. Стадия законодательной инициативы состоит в официальном предложении субъектов, которые строго определены в законодательстве, о необходимости трансформации действующей системы права путем принятия новых, изменения либо отмены существующих норм права. Причиной возникновения коллизий института юридической ответственности на этой стадии может послужить внесение законодательной инициативы не уполномоченным на то субъектом права либо обращение к тому законодательному органу, который не компетентен рассматривать подобные вопросы.

Так, п. 4 решения Земского собрания Кстовского района Нижегородской области «Об организации общественных оплачиваемых работ среди безработных и незанятых граждан на 1997 год» от 19 марта 1997 г. №19, принятого по инициативе главы местного самоуправления В.И. Боляка, была «установлена ответственность для граждан, состоящих на учете в центре занятости населения, уклоняющихся от участия в общественных работах без уважительных причин, в виде приостановления выплаты пособия по безработице на срок до одного месяца». Очевидно, что инициатор и орган, принявшие данную норму права, не были наделены соответствующей компетенцией, поэтому по протесту Кстовской городской прокуратуры 11 августа 1997 г. Кстовский районный суд это решение отменил.

Стадия разработки и проектирования нормативно-правовых актов, как правило, наиболее «богата» недостатками и упущениями, которые могут повлечь коллизии норм права. Во-первых, причиной коллизий служит отсутствие системы в разработке законопроектов.

Хаотичность работы законодательных органов всех уровней объясняется отсутствием перспективного планирования. Возможно, недостатками планирования объясняется принятие Государственной Думой РФ законов «О пчеловодстве», «О порядке вылова минтая в Охотском море», «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением», в то время, когда целые отрасли права остаются без должного нормативно-правового регулирования. Получается, что время у депутатов Государственной Думы есть, но используется оно не всегда эффективно.

Кроме того, отсутствует система распределения обязанностей по подготовке проектов нормативно-правовых актов. Практика подготовки законопроектов заинтересованными министерствами и ведомствами отрицательно сказывается на их качестве, поскольку такой порядок предопределяет ведомственность в нормах права в ущерб интересам общества. «Однако полное отстранение министерств и ведомств, организаций от подготовки проектов законов, которые будут регулировать их деятельность было бы тоже неправильно».

Интересно, что комитеты Государственной Думы РФ образованы аналогично структуре правительства, например, существуют комитет по туризму, комитет по Северу. На наш взгляд, работа комитетов законотворческого органа должна строиться по отраслям права, то есть они (комитеты) распределяют между собой ответственность за обеспечение той или иной отрасли:

- проводят ревизию состояния отрасли в настоящее время с привлечением научных работников и специалистов в этой области;

- определяют пути развития отрасли в ближайшее время и в перспективе;

- вносят свои предложения в план работы законодательного органа и работают над соответствующими законопроектами.

Во-вторых, возникновение коллизий в стадии подготовки законопроекта является следствием незнания или игнорирования правил юридической техники. Разработка проекта нормативно-правового акта - творческая деятельность, но она осуществляется в соответствии с определенными принципами, с помощью приемов конструирования норм и создания текста документа, согласования его норм с действующим законодательством.

Негативно сказывается на соблюдении правил юридической техники отсутствие их нормативного закрепления. Отдельные стороны таких правил нашли отражение в Регламенте Государственной Думы РФ, Указе Президента РФ «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ» и в Положении о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров - Правительства России.

Однако практически еженедельно в «Российской газете» в рубрике «Работа над законами» публикуются заключения Президента на тексты законопроектов и принятых Федеральным Собранием законов с указанием на пробелы, ошибки и коллизии в них допущенные.

Третья стадия законотворческого процесса - обсуждение проекта нормативно-правового акта, предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте и получение от них предложений по совершенствованию и доработке проекта. Наиболее важные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение. В доработке других должны принимать участие консультативные группы ученых и специалистов. Обсуждение может проходить в форме парламентских слушаний, конференций, круглых столов, рецензирования учебными и научно-исследовательскими учреждениями, получения отзывов, предложений и др.

Причинами возникновения коллизий института юридической ответственности можно назвать несоблюдение в ходе обсуждения проекта нормативно-правового акта некоторых принципов законотворчества. Речь идет, в частности, о принципах демократизма и системности.

Нарушение принципа демократизма проявляется в не привлечении к обсуждению сторон, чьи интересы проект будущего нормативно-правового акта затрагивает непосредственно, специалистов в области знаний, которые охватывают данный законопроект, либо иных лиц, кто может внести деловые предложения по совершенствованию норм права.

Так, 21 ноября 1998 г. Правительством РФ было принято постановление №1364 «О внесении изменений и дополнений в Перечень отдельных категорий организаций, предприятий, учреждений, их филиалов и других обособленных подразделений (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты без применения конрольно-кассовых машин», которое расширило перечень субъектов, которым предоставлено право не использовать ККМ, В частности, данный Перечень пополнился такими видами деятельности как: торговля на рынках, мелкорозничная торговля с ручных тележек, из корзин, в развал, продажа чайной продукции в пассажирских вагонах (п. «б» ст. 1 Постановления). Представляется, что при надлежащем согласовании первоначального варианта Перечня с органами исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальными администрациями и иными заинтересованными субъектами Правительство приняло бы более совершенный, с точки зрения содержания, нормативно-правовой акт, который непосредственно затрагивает вопросы привлечения к административной ответственности согласно ст. 146.5 Кодекса об административных правонарушениях РСФСР.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Понятие восстановительной функции права
Общетеоретические аспекты реализации и действия норм права
Понятие, виды и значение принципов права
Понятие теократии
Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ
Вернуться к списку публикаций