2012-01-04 19:05:05
ГлавнаяТеория государства и права — Законодательная и исполнительная власть в конституционной модели разделения властей



Законодательная и исполнительная власть в конституционной модели разделения властей


Решающим аргументом в пользу отнесения непротиворечащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам президентских нормативных указов и распоряжений к законодательным актам государства служат, на наш взгляд, две их качественные особенности: обязательность для исполнения на всей территории Российской Федерации без каких-либо исключений (часть 2 статьи 90 Конституции) и неотменяемость ни одним из органов государства, кроме самого Президента Российской Федерации. Здесь важно обратить внимание, что Конституция устанавливает лишь один предел действия президентских указов и распоряжений - всю территорию Российской Федерации, что делает их обязательность, как и подобает законодательным актам, универсальной.

Федеральное Собрание, будучи представительным органом Российской Федерации, одновременно является законодательным органом. Вместе с тем, согласно части 1 статьи 105 Конституции Российской Федерации, федеральные законы принимаются лишь одной из палат Федерального Собрания - Государственной Думой. Есть ли здесь противоречие? Очевидно, что нет, хотя точность конституционных формулировок не безупречна.

Характеризуя Федеральное Собрание как законодательный орган, Конституция Российской Федерации определяет его тем самым в качестве органа Государственной власти, каковым он в действительности и является. Принятие же Государственной Думой федеральных законов не исчерпывает осуществление государственной власти. Последнее существенно шире первого. Как мы уже отмечали, субъектом законодательного процесса является по Конституции Президент Российской Федерации. Вторая палата парламента - Совет Федерации в системном единстве с Государственной Думой также осуществляет законодательную власть. В данном случае единым конституционным субъектом законодательной власти выступает парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации в целом.

Положение Совета Федерации в системе органов государственной власти по-своему уникально. Во-первых, часть его состава принадлежит не только к законодательной, но и к исполнительной ветви власти. Во-вторых, палата парламента, будучи федеральным органом государственной власти, объединяет в своем составе руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Уже в силу этого Совет Федерации в состоянии стать координирующим центром для выработки согласованной стратегии политики, прежде всего, политики экономической.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 104) Совет Федерации и его члены обладают правом законодательной инициативы. Ему принадлежит и право одобрения федеральных конституционных и федеральных законов.

В Совете Федерации обязательному рассмотрению подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира (статья 106 Конституции).

В конституционной модели разделения властей взаимоотношения органа законодательной власти - Федерального Собрания Российской Федерации и исполнительной власти - Правительства Российской Федерации (с учетом конституционной и реальной роли Президента Российской Федерации, который обладает прерогативами как законодательной, так и исполнительной власти) осуществляются по следующим правилам:

- Государственная Дума дает согласие Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации (пункт «а» часть 1 статьи 103 Конституции). Реализация этого конституционного полномочия связано с определенными условиями. Решение Государственной Думы должно быть принято не позднее недельного срока со дня внесения Президентом предложения о кандидатуре Председателя Правительства. Согласно части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации, после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы;

- Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Существует два конституционных варианта постановки и решения вопроса о доверии: по собственной инициативы Государственной Думы или по инициативе Председателя Правительства Российской Федерации. Постановление о недоверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако выражение Государственной Думой недоверия Правительству не означает обязательной его отставки. Это - прерогатива Президента Российской Федерации. В случае, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент Российской Федерации либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу. Если вопрос о доверии Правительству перед Государственной Думой ставит Председатель Правительства и Государственная Дума в доверии Правительству отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение, либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

- Государственная Дума утверждает федеральный бюджет, разработанный и представленный Правительством, а также отчет Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета (пункт «а» части 1 статьи 114 Конституции). Принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, а также федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (пункты «а», «б», «в» статьи 106 Конституции). Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета обе палаты Федерального Собрания образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом (часть 5 статьи 101 Конституции).

Обеспечению взаимодействия в рамках разделения властей призван такой институт, как полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании, учрежденный постановлением Правительства Российской Федерации № 986 от 15 августа 1994 г. Полномочный представитель имеет право: выступать от имени Правительства на заседаниях палат Федерального Собрания; обеспечивать представление на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации законопроектов, вносимых Правительством Российской Федерации; принимать участие в согласовании текстов, рассматриваемых Государственной Думой в первом и последующих чтениях законопроектов, внесенных Правительством Российской Федерации, и представлять в комитетах палат Федерального Собрания позицию Правительства по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 114 Конституции к ведению Правительства Российской Федерации; давать в необходимых условиях по вопросам, связанным с представлением в Государственную Думу законопроектов и их рассмотрением в палатах федерального Собрания, обязательные для исполнения поручения министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, руководителям государственных учреждений и организаций; создавать экспертные и рабочие группы, а также привлекать ученых и других специалистов, в том числе на договорной основе, для содействия в осуществлении своих полномочий.

По вопросам, связанным с осуществлением взаимодействия Правительства Российской Федерации с Федеральным Собранием полномочный представитель выполняет поручения Председателя Правительства Российской Федерации.

В плане практической координации властной деятельности Правительства и парламента в Российской Федерации заслуживает внимание решение Президента Российской Федерации о создании Консультативного Совета при Президенте Российской Федерации.

Рассмотрение вопроса о соотношении законодательной власти - парламента и исполнительной власти - Правительства Российской Федерации неизбежно выводит на проблему парламентского строя и на связанные с ним мощные правовые рычаги воздействия парламента на Правительство, участие парламента в назначении и отзыве министров, в контроле парламента над Правительством.

Указанные полномочия парламента - не дань традициям и опыту государств с парламентским правлением. Представительный орган государства - парламент - формируется в значительной своей части путем всеобщих выборов и призван выражать интересы народа. Но наличие в государстве парламента - это еще не парламентский строй. Парламентский строй - это государственный строй, основанный на парламентским правлении, который в свою очередь, предполагает определенный уровень его взаимоотношений с исполнительной властью в рамках системы разделения властей. О сущности парламентаризма писал выдающийся русский юрист С. Котляревский: «Когда мы приступаем к разбору обширного материала, данного нам в историческом опыте, и ищем наиболее центральный признак для парламентского строя, мы неизбежно найдем его в известной солидарности правительства и представительства. Там, где нет солидности, не может быть и речи о парламентаризме. Конституционный режим, при котором парламентаризм отрицается, получил не точное, но характерное в этом отношении название дуалистического».

Не вызывает сомнения, что под солидарностью С. Котляревский понимал взаимосогласованность и скоординированность этих отраслей государственной власти, действие механизма улаживания различных разногласий и, возможно, конфликтов. Достигается солидарность эта, прежде всего, в соотношении полномочий соответствующих органов государственной власти, в последовательной реализации указанных полномочий этими органами, а отнюдь не в результате властно-силового воздействия со стороны сторонней, например, президентской, власти. Солидарности не противоречит возможность осуществления контроля со стороны парламента за Правительством по строго определенным вопросам. Подобными полномочиями Федеральное Собрание конституционно не обладает.

Существует иной взгляд на проблему. Так, М.В. Баглай, полагает, что настоящий парламентаризм в России сформировался после объявления о ее суверенитете. «Даже когда у нас появился президент, власть все равно принадлежала парламенту, который контролировал исполнительную власть. Чем все это кончилось, мы хорошо знаем... многие согласятся, что тогда необходим был отказ от парламентаризма и переход к президентской форме правления, при которой не может быть контроля со стороны парламента за действиями исполнительной власти».

В ежегодном Послании Федеральному Собранию (1997 г.) Президент ответил на этот вопрос: «Парламентский контроль за исполнительной властью может стать эффективным, если не будет подменять собой полномочия органов исполнительной власти и не станет прикрытием для реализации интересов той или иной партии. В ближайшее время стоит обсудить, как упорядочить и сделать более эффективным этот вид контрольной функции, по каким направлениям он должен развиваться».

Таким образом, Президент Российской Федерации признает возможность введения эффективного парламентского контроля над исполнительной властью при существовании президентского правления. Как следствие возникает вопрос: станет ли от этого правление не президентским, а парламентским? Очевидно, что нет, поскольку для этого потребуется кардинально изменить конституционные основы существующей государственной власти с доминированием власти президентской. Тем не менее (даже при существующей форме правления) наделение парламента как представительного органа власти (Президент Российской Федерации - не единственный орган государственной власти, избираемый общенародно) контрольными функциями будет способствовать совершенствованию системы разделения властей и становлению парламентаризма в его истинном значении - состоянии солидарности между парламентом - представителем общества и народа - и Правительством.

Анализ показал, что самостоятельность как законодательной, так и исполнительной власти в Российской Федерации имеет формальную конституционную гарантированность.

В конституционной модели организации и разделения властей исполнительная власть не обладает в достаточной мере признаками власти самостоятельной и независимой. Ее скорее можно охарактеризовать как относительно обособленную, со специфическими чертами.

Введение эффективного парламентского контроля над исполнительной властью будет способствовать совершенствованию разделения властей и становлению парламентаризма в его истинном значении.


Болдырева Раиса Степановна



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Структура правовой культуры и ее функции
Состав и структура нормативно-правовой базы законодательного процесса
Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля
Функции юридических фактов в уголовном праве
Структура и место института диспозитивности в системе права
Вернуться к списку публикаций