2012-01-04 19:05:05
ГлавнаяТеория государства и права — Законодательная и исполнительная власть в конституционной модели разделения властей



Законодательная и исполнительная власть в конституционной модели разделения властей


Самостоятельность как законодательной, так и исполнительной властей в Российской Федерации имеет формальную конституционную гарантированность. Принцип разделения властей предполагает, как уже отмечалось, не только самостоятельность и независимость отдельных отраслей государственной власти («властей»), но и их скоординированность, согласованность во взаимодействии, взаимосдерживание и взаимоконтроль. Такую систему, основанную на принципе разделения властей, представляют исполнительная и законодательная власти Российской Федерации. Именно самостоятельность и независимость каждой из этих властей не позволяет говорить о первенстве, приоритете никакой из них.

В Российской Федерации в системе органов исполнительной власти существует три уровня, каждый из которых характеризуется самостоятельностью и независимостью друг от друга, а именно:

- Федеральные органы исполнительной власти. Установление системы органов исполнительной власти этого уровня, порядка и организации их деятельности находится (пункт «г» статьи 71 Конституции) в ведении Российской Федерации. К компетенции органов исполнительной власти федерального уровня относятся задачи, возложенные на них Конституцией Российской Федерации (статьи 71 и 72). Вне пределов ведения федеральных органов исполнительной власти и их компетенции органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов имеют собственную компетенцию;

- Органы исполнительной власти субъектов Федерации устанавливаются субъектами самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и с общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации);

- Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (часть 2 статьи 77 Конституции);

- Органы исполнительной власти в системе местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (часть 2 статьи 132 Конституции).

Уже отмечалось, что в ныне существующей российской конституционной системе организации и разделения властей исполнительная власть в Российской Федерации не обладает в достаточной мере признаками власти самостоятельной и независимой и что ее скорее можно охарактеризовать как относительно обособленную, со специфическими чертами, форму президентской власти.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации (статья 110 Конституции Российской Федерации). Здесь обращают на себя внимание два момента:

во-первых, в отличие от главы 7 «Судебная власть» глава 6 Конституции Российской Федерации носит наименование не «исполнительная власть», а «Правительство Российской Федерации», равно как и глава 5 Конституции именуется «Федеральное Собрание», не упоминая в этом случае вообще о законодательной власти;

во-вторых, формулировка части 1 статьи 110 носит исчерпывающий характер, создавая впечатление, что осуществление всей исполнительной власти Российской Федерации входит в исключительную компетенцию Правительства Российской Федерации.

Представляется, что авторы Конституции Российской Федерации 1993 г. намеренно ушли от наименования главы 6 «Исполнительная власть», потому что не могли игнорировать того обстоятельства, что значительнейшие функции исполнительной власти находятся в руках Президента Российской Федерации, который в отличие от предшествующей Конституции формально не возглавляет исполнительную власть. В противоречие с этим обстоятельством входит исчерпывающая формулировка части 1 статьи 110, которую в свете сказанного следует признать неточной.

Порядок деятельности Правительства Российской Федерации должен определяться федеральным конституционным законом. Конституционные полномочия центрального органа исполнительной власти определены в статье 114 Конституции Российской Федерации, согласно которой Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Конституция не устанавливает исчерпывающий перечень полномочий Правительства Российской Федерации. В большей степени этот вопрос регулируется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Принимаемые постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации (часть 3 статьи 115 Конституции). По запросам органов государственной власти, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации вправе вынести обязательное постановление о соответствии нормативных актов Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации.

Подчиненное положение Правительства Российской Федерации по отношению к Президентской власти подчеркивается конституционной прерогативой Президента Российской Федерации (статья 117 Конституции) принимать или отклонять отставку Правительства Российской Федерации как в том случае, если оно само подает в отставку, так и в случае выраженного ему недоверия Государственной Думой. Президент может по собственной инициативе отправить Правительство в отставку. Слагает свои полномочия Правительство Российской Федерации и перед вновь избранным Президентом Российской Федерации (статья 116 Конституции).

В соответствии со статьей 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации - является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (часть 2 статьи 112) все члены Правительства назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Тем самым парламент лишается возможности существенно воздействовать на формирование центрального органа исполнительной власти в целом. В пределах своих полномочий Правительство (статья 13 Федерального конституционного закона) организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов...». Согласно статье 23 названного закона, акты Правительства могут быть обжалованы лишь в судебном порядке.

В ведении Правительства Российской Федерации находятся федеральные органы исполнительной власти, за исключением тех федеральных органов исполнительной власти, которые непосредственно подведомственны Президенту Российской Федерации. В соответствии со статей 32 названного Федерального конституционного закона Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Президент, непосредственно подчинив себе группу важнейших министерств и центральных ведомств, образовал собственное правительство - мощный центр исполнительной власти, что не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

К этому следует добавить широкий круг управленческих полномочий, которыми обладают органы формируемых Президентом Администрации Президента и возглавляемого Президентом Российской Федерации Совета Безопасности Российской Федерации (пункты «и», «ж» статьи 83 Конституции). Так, Совет Безопасности Российской Федерации включает в свою структуру следующие управления: информационной безопасности и прогнозирования, оборонной безопасности, международной безопасности, экономической безопасности, общественной и федеральной безопасности.

Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 г. утверждено «Положение об Администрации Президента Российской Федерации», в котором Администрация именуется «государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации». На Администрацию возложено идеологическое, кадровое, экономическое, правовое и в определенной мере силовое обеспечение власти Президента. Институт, реализующий волю президента, сам становится могущественной структурой - возможно, более могущественной, чем Правительство. Ведь грань между «обеспечением деятельности» президента и прямым или косвенным влиянием на него произвести трудно. Исполнитель воли Президента неизбежно должен в какой-то мере превратиться в контролера главы государства.

К этому следует добавить заявление на одной из пресс-конференций бывшего первого вице-премьера Правительства Российской Федерации В. Илюшина о том, что реальным высшим федеральным органом исполнительной власти является не Правительство, а группа высокопоставленных чиновников (в том числе из Правительства), принимающая важнейшие оперативные решения с благословения президента. «Эта до недавнего времени институционально никак не оформленная группа впервые проявила себя на поверхности политической жизни страны после создания Временной чрезвычайной комиссии (ВЧК) по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины. ВЧК, по сути, и есть реальное российское правительство, если под правительством понимать спаянную группу чиновников, реально управляющих страной».

В ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию (1997 г.) констатируется, что совершенно новые функции государства, обусловленные принципиально изменившейся политической и экономической реальностью, введением правовых, а не командных методов управления, формированием гражданского общества осуществляются несколько подновленной, но, в целом, старой системой исполнительной власти.

Придя к выводу, что «необходимость реформирования исполнительной власти стала очевидной», Президент Российской Федерации определил следующие направления такого реформирования:

«- радикальное усиление регулирующей и контрольной функций органов исполнительной власти...

- повышение роли перспективного и текущего прогнозирования...

- выработка оптимальной структуры органов исполнительной власти, основанной на реальных потребностях общества; строгое разделение функций и полномочий этих органов как «по горизонтали», так и «по вертикали»; ... создание благоприятных условий для контроля общества за деятельностью государственного аппарата».

Итак, Конституция Российской Федерации выводит Президента за пределы исполнительной власти, а точнее, ставит его над этой властью.

Что же касается наименования главы 5 Конституции Российской Федерации «Федеральное Собрание», то оно может быть объяснено тем, что Федеральное Собрание - это не только законодательный («законодательная власть»), но и представительный орган Российской Федерации. Президент Российской Федерации, который издает указы и распоряжения, нормативный характер многих из них очевиден. Но не являются ли эти акты подзаконными? В пользу этого выдвигается, как правило, следующий довод: указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации (часть 3 статьи 90 Конституции). Но разве «непротиворечив» - решающее основание для иерархии правовых актов и не должны ли те же самые федеральные законы не противоречить Конституции Российской Федерации?



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Иные формы государственных образований
Критерии классификации форм государства
Восстановление в должности и на службе в органах внутренних дел
Правовая культура и правовая система современной России
Основания и виды доктринального толкования норм права
Вернуться к списку публикаций