2012-01-04 18:44:11
ГлавнаяТеория государства и права — Президент Российской Федерации в схеме разделения властей



Президент Российской Федерации в схеме разделения властей


В соответствии с частью 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации. На Президента, следовательно, возлагается не только право решать вопрос законности, т.е. о соответствии Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации, принимаемых Правительством актов, но и право их отменять. В этом отношении компетенция Президента Российской Федерации шире соответствующего конституционного правомочия Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку последний, в соответствии с частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, вправе принимать постановления о разрешении дела о соответствии нормативных актов Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Несоответствие этих правовых актов не только Конституции, но также федеральным законам и указам Президента вправе устанавливать лишь Президент Российской Федерации. Он же отменяет указанные правовые акты.

Итак, в отличие от предшествующей Конституции, Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти. Говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно лишь по отношению к законодательной и судебной власти. Президентская власть, поглощая частично функции собственно исполнительной власти, стоит над этой властью, подчиняет и контролирует ее. Тем не менее, президентская власть не тождественна исполнительной, не сливается с нею.

Можно ли в этом случае говорить о реальном разделении президентской и исполнительной властей? Представляется, что нет, учитывая вышесказанное. В известном смысле исполнительная власть - это обособленная и специфическая форма власти президентской.

«Нынешняя Конституция, - утверждает Е.И. Колюшин - провозгласив самостоятельность органов исполнительной власти в первой главе, в дальнейшем сделала все возможное для ...полного подчинения ее только президенту. Кроме того, над исполнительной властью находится администрация Президента, ряд других органов исполнительного аппарата Президента: Совет Безопасности, неконституционный Совет Обороны, иные структуры. В итоге исполнительная власть даже на федеральном уровне разорвана...».

То, что Е.И. Колюшин называет «разорванностью» исполнительной власти даже на федеральном уровне означает существование и деятельность тех структур президентской власти, которые не являясь, собственно, органами исполнительной власти, способны во многом подменить и заменить Правительство. Создается «полицентричная» система исполнительной власти.

Конституционное закрепление полномочий Президента и Федерального Собрания позволяет считать, что президентская и законодательная власти в общем и целом самостоятельны по отношению друг к другу. Вместе с тем нельзя не видеть закрепляемую конституционную систему «сдержек и противовесов», которая характеризуется очевидной односторонностью в пользу президентской власти при ее практической бесконтрольности и отсутствия ответственности перед кем бы то ни было. Это делает «независимость» законодательной власти весьма уязвимой.

Как уже отмечалось, Президент Российской Федерации - непременный участник законодательного процесса и потому соответствующая часть его конституционных полномочий позволяет говорить о его непосредственном участии в осуществлении законодательной власти. Президент имеет право законодательной инициативы; подписывает и обнародует федеральные законы. Если же федеральный закон Президент отклонит, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном конституционном порядке обязаны вновь рассмотреть этот закон. Конституция не устанавливает отличий в отклонении Президентом закона - принципиальном, как неприемлемом, с точки зрения Президента, или же по причине его неполноты, недоработки, отдельных погрешностей, т.е. того, в отношении чего Президент формулирует свои возражения и делает конкретные замечания. С точки зрения характеристики участия Президента в законодательном процессе и, соответственно, в осуществлении законодательной власти это весьма существенно. Ведь повторное рассмотрение Государственной Думой закона, но уже в редакции Президента, - это не процедурный контрольно-надзорный акт со стороны Президента, а, наряду с внесением законопроектов, его непосредственное и действенное участие в законотворческом процессе.

Лишь в том случае, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Президент обязан подписать закон в течение семи дней и обнародовать его.

В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственности власти.

Президент Российской Федерации обладает конституционным правом назначать выборы Государственной Думы, в то время, как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Принцип назначения выборов этих органов государственной власти не на взаимной основе позволяет, по мысли авторов Конституции, избегать взаимозависимости. После выборов Государственной Думы Президент обладает правом созвать заседание Думы ранее установленного срока. Президент Российской Федерации вправе распускать Государственную Думу.

Конституция Российской Федерации не предусматривает право Президента Российской Федерации распускать Совет Федерации, что в известной мере обеспечивает непрерывность представительной власти даже в случае роспуска Государственной Думы.

Тем обширным по перечню конституционным основаниям, позволяющим Президенту распускать Государственную Думу, противостоит единственное право Совета Федерации (отметим опять перекрывающиеся полномочия органов государственной власти) отрешить Президента Российской Федерации от власти (пункт «е» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации).

Соотношение полномочий Президента Российской Федерации по роспуску Государственной Думы и Совета Федерации, по инициативе Государственной Думы, отрешать Президента Российской Федерации от должности настолько очевидно в пользу президентской власти, что говорить о каком-то механизме достижения компромисса интересов этих двух отраслей государственной власти с приведением в действие этих полномочий не приходится. Механизма достижения баланса интересов здесь нет.

Дисбаланс в соотношении конституционных полномочий органов президентской и законодательной властей обнаруживает свою теоретическую и практическую несостоятельность в связи с тем, что и Президент Российской Федерации и Государственная Дума избираются непосредственно народом и реализуют своей деятельностью народный суверенитет. «До тех пор, пока Президент будет избираться народом, как и парламент, он будет иметь право каждый раз говорить: я избираюсь точно, как вы (тем более, что полномочий у него больше), и я могу не считаться с вашим мнением», - констатировал А.И. Лукьянов. - Всенародное избрание и президента и парламента породило целую цепочку противоречий... здесь корень проблемы и ее нельзя решить не отказавшись от всенародного избрания главы государства... С моей точки зрения, главу государства лучше выбирать при помощи выборщиков.... Надо также учитывать, что «всенародно избранный практически ни перед кем не несет ответственности. В Конституции нет ни одного слова об ответственности президента перед избравшим его населением».

Постановка вопроса о всенародности избрания главы государства и Государственной Думы не может быть сведена к диспропорции их конституционных полномочий в сфере взаимодействия и взаимоконтроля. В этой связи справедливо замечание С.М. Шахрая о том, что всенародное избрание обеспечивает Президенту Российской Федерации выполнение таких, полностью относящихся к области президентской власти, конституционных предназначений, как консолидация власти, консолидация общества, консолидация государства. «Я считаю, - отмечал С. Шахрай, - что всенародное избрание главы государства - выстраданный и оправданный по большому счету для России путь. У меня аргументы такие: федеративное, огромное по территории, с характерными региональными особенностями и разнообразием, и с большим потенциалом центробежных и центростремительных тенденций государство должно в центре иметь стержень, и таким стержнем должна быть фигура всенародно избранного президента. В глазах избирателей это арбитр и согласователь интересов, гарант приведения в действие механизмов в необходимых случаях федерального принуждения и других институтов обеспечения единства Российского государства. И вторая причина связана с историческим менталитетом. России необходима сильная власть, рука настоящего хозяина».

Президент Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов, однако в его конституционные полномочия входит участие в формировании органов судебной власти. Только Президенту Российской Федерации предоставлено конституционное право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначения судей других федеральных судов.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» Президент также предлагает Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального Прокурора Российской Федерации.

Президент как конституционный субъект собственно президентской власти осуществляет функции, присущие ему как главе государства (статья 80 Конституции) - является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; принимает в установленном Конституцией Российской Федерации порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Конституция Российской Федерации, определяя основные функции и направления осуществления президентской власти, тем не менее не указывает на конкретные правовые формы, в которые может и должна воплощаться президентская власть; пределы распространения этой власти, равно как и конституционные гарантии, обеспечивающие самостоятельность и независимость других отраслей государственной власти.

Например, функция президентской власти - быть гарантом Конституции Российской Федерации. Какие конкретные правомочия президентской власти включены в эту функцию, да и в состоянии ли глава государства реально выступать гарантом конституции? В этой связи характерно мнение В. Шейниса: «В полномочиях, которыми Конституция наделила президента, существует, конечно, перебор. Он, к примеру, объявлен гарантом Конституции. Мировой демократический опыт свидетельствует, что гарантом конституционного строя может выступать лишь вся политическая система сдержек и противовесов, включая и негосударственные институты гражданского общества».

Обширные и весьма неопределенные по своему объему функции президентской власти противоречат принципу разделения властей, предполагающего их взаимную уравновешенность, сдерживание, согласованность и взаимный контроль.

Президентская власть не только довлеет над остальными властями, демонстрируя свой приоритет, но и претендует на то, чтобы выступать арбитром и в необходимых случаях оказывать решающее воздействие на эти власти. Принцип разделения властей предполагает действие механизма взаимосдерживания, взаимосогласования, взаимоконтроля разделенных властей, гарантируя при этом сохранение их самостоятельности и независимости. Отсутствие таковых качеств у каждой из отраслей власти делает невозможным действие механизма разделения властей.

Практическая неограниченность применения Президентом своей власти делает необходимым использование им такого властного метода, как дискреционная власть. Под этим понимается власть по собственному усмотрению. Как пишут М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе, «функция гаранта Конституции предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации».

Властные действия главы государства, выходящие за пределы правового пространства, не только нейтрализуют принцип разделения властей, но могут привести к личной диктатуре.

Установление института президента имеет под собой объективные основания. В условиях кризиса системы общественных отношений важно иметь эффективный высший государственный орган, способный быстро реагировать на смену обстановки, принимать неотложные меры.

Опыт истории показывает, что в условиях разделения властей президентские полномочия определяются таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить самостоятельное осуществление Президентом функции высшей исполнительной власти, а с другой - органически включить Президента в демократические отношения с законодательной властью. От конституционного решения данной проблемы во многом зависит баланс в системе разделения функций законодательной и исполнительной властей. Дисбаланс в этой сфере может привести к сбоям в функционировании государственной власти.

У Президента - главы государства образуется особый статус - глава государства, вытекающий из его собственных полномочий. Надо полагать, что этот статус ни к исполнительной, ни к какой другой ветви власти отношения не имеет. Из этого может следовать один из двух выводов: либо особый статус Президента находится вне сферы властных отношений и не включает в себя полномочий по осуществлению президентской власти, что противоречит логике властеотношений, либо особый статус Президента как главы государства - все же власть, причем власть специфическая, самостоятельная, если подразумевать под этим совокупность полномочий Президента.

Президентская власть в Российской Федерации самостоятельна и существует наряду и в системе с законодательной, исполнительной и судебной властями. Президент Российской Федерации как орган этой власти самостоятелен в отношении других органов государственной власти.

Очевидно, что наличие в системе организации и функционирования российской государственной власти такого фактора, как самостоятельная и доминирующая президентская власть, придает разделению властей специфический характер.

«Суперпрезидентская» система власти в России, введенная Конституцией Российской Федерации 1993 г., может и должна оцениваться с учетом действия факторов, определяющих стабильность в обществе в условиях переходного периода к рыночной экономике, гражданскому обществу, правовому государству.

В отличие от предшествующей Конституции, Президент Российской Федерации не является главой исполнительной власти. Говорить о самостоятельности и независимости исполнительной власти можно лишь по отношению к законодательной и судебной власти. Президентская власть, поглощая частично функции собственно исполнительной власти, стоит над этой властью, подчиняет и контролирует ее. Тем не менее, президентская власть не тождественна исполнительной, не сливается с нею.

Президент Российской Федерации оказался вне рамок разделения властей. Он возвышается над ними.

Во-первых, Президенту предоставлено право издавать нормативные акты в пределах компетенции, отведенной ему Конституцией Российской Федерации, если их содержание не противоречит основам конституционного строя.

Во-вторых, Президент, исходя из широкой трактовки его полномочий по определению основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, непосредственно осуществляет функции исполнительной власти. Глава государства, принимая многочисленные указы в социально-экономической сфере, активно вторгается в традиционные сферы деятельности Правительства. При таком подходе Президент осуществляет свои полномочия как бы на двух параллельных уровнях - в качестве главы государства и в качестве фактического руководителя исполнительной власти.

Важно подчеркнуть, что неограниченные возможности в принятии решений Президентом исключают разграничение его функций с Правительством. В этом случае мы имеем не взаимодействие, а прямое подчинение Правительства Президенту.

В-третьих, для теории разделения властей весьма непоследовательно и несоразмерно наделение Президента правом отмены постановлений и распоряжений федерального правительства и приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам. Если исходить из того, что федеральные законы, указы и нормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции, то Президент, наделенный правом отмены решений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией.

Считаем, что преждевременно рассматривать институт президентской власти как устоявшуюся совокупность конституционных норм и сложившейся практики. Изменение Конституции необходимо связывать не с ликвидацией поста

Президента, а поправки должны идти в направлении конкретизации его функций и полномочий, исключая коллизии на законодательном уровне. Принципиально важно задействовать систему сдержек и противовесов при реализации Президентом его полномочий, которые относятся традиционно к прерогативам исполнительной власти.


Болдырева Раиса Степановна



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Роль Президента в законодательном процессе. Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации
Функции юридических фактов в гражданском процессуальном праве
Причины возникновения и пути разрешения коллизий института юридической ответственности.
Основные формы выражения норм права
Государство как политический источник права
Вернуться к списку публикаций