2012-01-04 18:44:11
ГлавнаяТеория государства и права — Президент Российской Федерации в схеме разделения властей



Президент Российской Федерации в схеме разделения властей


Как свидетельствует мировая практика, необходимость поста главы государства вызвана потребностью обеспечения единства государственной власти, разрешения конституционным путем кризисов и конфликтов между органами государственной власти. При всех условиях глава государства осуществляет высшее представительство как внутри, так и вне страны, что связано с определенными властными полномочиями, например, подписывать международные договоры, назначать своих представителей в регионах страны и др. Функции главы государства могут распространяться на сферы исключительной деятельности отдельных отраслей власти, к примеру, право вето в области законодательства, назначение федеральных судей судов общей юрисдикции и право помилования при осуществлении правосудия и др.

«В демократическом правовом государстве всегда действует принцип разделения властей, который предполагает, что властное полномочие любого должностного лица относится к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной - написано в учебнике по конституционному праву Российской Федерации. - Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя властями (в области законодательства он, например, имеет право вето, в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей или осуществлять помилование), но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной». И далее: «...никакому должностному лицу нельзя иметь функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения трех властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом Конституции и осуществлять высшее представительство.

Президентская власть в республиках президентского типа - это всегда единоличная власть. Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами..., но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента)...».

Таким образом, в описании авторов Президент - высшее должностное лицо государства, обладающее государственной властью и осуществляющее ее, что прямо вытекает из содержания статьи 11 Конституции Российской Федерации.

В демократическом правовом государстве, по мнению авторов, властные полномочия любого должностного лица относятся к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной. Никакому должностному лицу нельзя иметь функции и полномочия вне какой-либо власти.

Несмотря на то, что функции Президента «соприкасаются» со всеми ветвями власти, его функции и полномочия не относятся ни к законодательной, ни к судебной властям. При «обязательном», по мнению авторов, отнесении властных полномочий любого должностного лица государства, а значит и Президента, к одной из трех властей «вакантной» остается лишь власть исполнительная. Никакой другой власти быть не может в принципе.

У Президента - главы государства образуется особый статус - глава государства, вытекающий из его собственных полномочий. Надо полагать, что этот статус ни к исполнительной, ни к какой другой ветви власти отношения не имеет. Из этого может следовать один из двух выводов: либо особый статус Президента находится вне сферы властных отношений и не включает в себя полномочий по осуществлению президентской власти (но к какой сфере следует в этом случае отнести конституционно закрепленную президентскую власть?), либо особый статус Президента как главы государства - все же власть, причем власть специфическая, образующая самостоятельную ветвь власти. Последний вывод исключается предшествующими категорическими утверждениями о том, что возможны в принципе только три власти - законодательная, исполнительная, судебная. Как видно очевидна нелогичность вышеупомянутых суждений авторов учебника по поводу природы президентской власти и ее места в системе разделения властей. Деятельность полновластного главы государства демонстрирует тот факт, что отдельные его конституционные полномочия и функции могут относиться к различным отраслям государственной власти, соответственно, законодательной, исполнительной, судебной. По нашему мнению, это обстоятельство не противоречит тому, что:

во-первых, компетенция главы государства качественно есть нечто цельное и определенное. Оно и не растворяется полностью в отдельных властях, включая в себя полномочия (например, представительские), которые ни в одну власть не входят, и не обнаруживает отсутствия внутреннего единства, противоречия между полномочиями «властноотраслевыми» и не входящими ни в одну из властных отраслей полномочиями;

во-вторых, существенная и значимая часть конституционных полномочий главы государства может в такой мере входить в сферу деятельности одной из отраслей власти (в конституционной практике это - исполнительная власть), когда глава государства возглавляет эту отрасль власти, становится основным ее выразителем и гарантом;

в-третьих, набор властных полномочий главы государства, как это имеет место по действующей Конституции Российской Федерации, может достигнуть такой «критической массы», когда это приводит к качественному скачку - появлению самостоятельной отрасли власти - президентской власти. По мнению Л.А. Окунькова, появление наряду с тремя ветвями власти четвертой власти - президентской, может формально показаться логичным, но в правовом отношении институт Президента встал как бы над ветвями власти и получил бы возможность оказывать на них серьезное давление не всегда сочетающееся с принципом их самостоятельности. Это было бы худшим вариантом.

Согласно статье 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Перечислены, таким образом, четыре системы органов государственной власти, соответствующие четырем отраслям власти - президентской, законодательной, исполнительной, судебной. В этой связи, можно возразить, приведя такой довод: четыре системы органов государственности власти, перечисленные в статье 11 Конституции Российской Федерации, не доказывают наличия именно четырех отраслей власти, поскольку качественную определенность каждой из отраслей государственной власти придают не органы государства сами по себе, хотя именно через полномочия этих органов реализуется государственная власть во всех ее проявлениях.

Это, конечно, так. Однако конституционное выделение в качестве самостоятельного такого органа государственной власти как Президент делает необходимым прийти к одному из двух выводов: либо Президент как орган государственной власти осуществляет совместно с другими органами государственной власти власть законодательную, исполнительную и судебную (возможно, впрочем, не все три отрасли, а одну или две из них), либо Президент осуществляет самостоятельную и специфическую власть - президентскую, если подразумевать под этим понятием совокупность полномочий президента. Это не исключает его участия в реализации исполнительной или законодательной власти. На наш взгляд, решение этой дилеммы реализуется в зависимости от конкретных полномочий, которыми наделяется Конституцией глава государства Президент.

В Конституции США, декларирующей в преамбуле принадлежность всей власти народу, в то же время устанавливается фактическое ее распределение между тремя ветвями власти: полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей (статья 1, раздел 1), в то время как исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки (статья II, раздел 1). Судебная власть в Соединенных Штатах осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, «которые будут время от времени учреждаться Конгрессом Америки» (статья III, раздел 1).

Конституция США наилучшим образом обеспечивает равновесие властей. Конгресс не только законодательствует, но обладает правом импичмента (с достаточно простой процедурой) на случай попытки исполнительной власти нарушить законность; полномочия Президента подзаконны, но он обладает правом отлагательного вето и назначает федеральных судей, однако вето преодолевается квалифицированным большинством в Конгрессе, а судьи назначаются пожизненно; Верховный Суд осуществляет контроль за законностью актов исполнительной власти, судит по закону, но лишь постольку, поскольку закон не противоречит праву.

В этой четко определенной системе разделения трех (именно трех) властей место и роль власти главы государства - Президента не вызывает сомнения. Он - глава исполнительной власти и осуществляет исполнительную власть, хотя полномочия Президента как главы государства (например, представительские или функции главнокомандующего) выходят собственно за пределы исполнительной власти. Вместе с тем президентская власть в США - власть исполнительная и ее место в сбалансированной триаде властей вполне определено.

Иной тип конституционной организации власти в современной Франции, установленный основателем V Республики генералом Шарлем де Голлем. Главу государства он рассматривал как «стоящего над течениями человека, уполномоченного решать главное, и гаранта судеб нации». Согласно Конституции, Президент Франции обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства, является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения соглашений.

Введение Ш. де Голлем президентского режима имело своим результатом обеспечение политической стабильности в стране. Правительство перестало быть ареной неустойчивых компромиссов политических интересов внутри парламента.

Директор парижского Института сравнительного правоведения Мишель Лесаж следующим образом охарактеризовал роль и место Президента в системе государственной власти Франции: «Президент определяет основные направления внешней и внутренней политики, олицетворяет стабильность, в то время как правительство занимается текущими вопросами управления страной. В нашей системе, созданной в 1958-1963 гг., сочетаются последовательность и постоянство президентской власти, осуществляющей функции арбитража, и возможность проведения правительством гибкой политики, которая приспосабливается к различным обстоятельствам. Скажем, экономический курс вызвал определенные трудности, в таком случае происходит смена правительства. Новое проводит уже другую политику, но глава государства остается на месте. Одна из фундаментальных проблем демократии заключается как раз в том, чтобы сочетать стабильность государственных институтов и возможность постоянно приспосабливаться к переменам. Такую возможность предоставляет президентская система, действующая во Франции».

Институт президента, закрепленный в Конституции Российской Федерации 1993 г., близок французской модели. Наличие чрезвычайно сильной президентской власти, стоящей особняком от всех остальных отраслей государственной власти и доминирующей в системе функционирования государственной власти, дало основание именовать государство с такой президентской властью - «президентской республикой». Российская Федерация по Конституции 1993 г. - это «президентская республика».

Президентская власть в Российской Федерации самостоятельна и существует наряду и в системе с законодательной, исполнительной и судебной властями. Президент Российской Федерации самостоятелен в отношении других органов государственной власти. «Президентская власть в республиках президентского типа - это всегда единоличность власти, - отмечают Баглай М.В. и Габричидзе Б.Н. - Глава государства не только не делит свою власть с другими лицами (коллегиальный глава государства практически не встречается), но и в силу принципа разделения властей действует независимо от законодательной и судебной власти. Президент получает свой мандат от народа и потому не может контролироваться со стороны парламента. Он вправе сам комплектовать состав правительства (с определенным участием парламента), которое в силу этого приобретает стабильный характер (явление частой смены правительств, характерное для парламентской формы правления с многопартийностью, получило название «министерской чехарды»). Сильная президентская власть никак не подрывает демократический характер правового государства - напротив, она при определенных условиях является единственно возможным инструментом сохранения конституционного порядка».

Анализ института президента в Российской Федерации показывает, что однозначного понимания статуса президента нет. Даже в исключительно короткие по мировым масштабам сроки конституционного существования России произошла существенная эволюция статуса Президента в сторону его расширения и усиления. Вооруженное разрешение конфликта между ветвями власти в октябре 1991 г. ознаменовало введение в стране режима суперпрезидентской власти.

По мнению М.В. Баглая, уже после объявления суверенитета России в стране существовал парламентский режим. «Даже когда у нас появился президент, власть все равно принадлежала парламенту, который контролировал исполнительную власть... И хотя никто не одобряет методов, которыми был разрешен конфликт между ветвями власти, многие согласятся, что тогда необходим был именно отказ от парламентаризма, заведшего властные структуры в конституционный тупик».

В связи с утверждением сверхмощной президентской власти С.С. Алексеев отмечал, что Президент как глава государства, если его статус не сводить к должностному лицу, непосредственно возглавляющему исполнительную власть, - имеет функции по арбитражированию, по обеспечению функционирования государственной системы. Поэтому президент как глава государства обязан путем законодательных инициатив, твердых «президентских представлений» и т.д. сделать реально работающими общие правовые принципы, фундаментальные права и свободы человека.

При подготовке «президентского» проекта, замечает он, была поставлена задача не только «развести власти», сосредоточить каждую из них на собственном деле (у Федерального Собрания - исключительное право на законодательство, у правительства - исполнительная власть), но и исключить ситуации, когда власти держат друг друга за руки, взаимно парализуя государственную деятельность. Отсюда и особенности функций президента, в чем-то не совпадающие с общественными стереотипами и канонами и потому смутившие некоторых специалистов и неспециалистов функции, нацеленные на то, чтобы глава государства мог не допускать или в крайние сроки ликвидировать состояние безвластия, распада государственности, обеспечить бесперебойную работу всей государственной системы.

«Суперпрезидентская» система власти в России, введенная Конституцией Российской Федерации 1993 г., может и должна оцениваться с учетом действия факторов, определяющих стабильность в обществе в условиях переходного периода к рыночной экономике, гражданскому обществу, правовому государству. Поэтому представляется оправданным уйти от оценок, содержащихся, например, в статье А. Миграняна. С принятием новой Конституции в декабре 1993 г., пишет он, «покончили с принципом разделения властей и механизмом сдержек и противовесов и хотя бы формально восстановили иерархию властей. Президент... оказался над всеми властными структурами. Однако даже при почти неограниченных полномочиях президента... не удалось консолидировать власть... Государство не в состоянии реализовать решения исполнительных и законодательных органов власти».

Очевидно, что наличие в системе организации и функционирования российской государственной власти такого фактора, как самостоятельная и доминирующая президентская власть не только выводит практическую проблему разделения властей за рамки традиционной триады, но и придает самому этому разделению специфический характер.

Президентская власть - это система конституционных полномочий. К их числу следует, прежде всего, отнести полномочия, входящие в сферы осуществления законодательной и исполнительной властей. Президент Российской Федерации наделен Конституцией Российской Федерации прерогативами, позволяющими ему как содержательно, так и процедурно активно влиять на разработку и принятие федеральных законов.

Президент Российской Федерации - субъект законодательного процесса. К тому же он - нормотворческий орган (статья 90 Конституции). Указы и распоряжения Президента не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, однако наряду с ними они образуют единую правовую систему государства.

Президенту предоставлено право издавать нормативные акты по любому вопросу в пределах компетенции Российской Федерации, если его содержание не противоречит основам конституционного строя.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации закрепил за Президентом право издания указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, правда оговорив это одним условием, что их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

Президент обладает правом отлагательного вето - сильным средством воздействия на законодательную деятельность парламента. Из-за отсутствия в Конституции мотивов отклонения закона Президентом, они могут быть самыми разными: от принципиального несогласия с содержанием основных положений или его отдельных статей, разделов, глав до нарушения процедуры принятия законов. Не вызывает сомнения, что в любом законе можно обнаружить юридические погрешности, неточности и другие изъяны, которые дают Президенту повод использовать процедуру повторного рассмотрения его в парламенте.

В отличие от предшествующей Конституция Российской Федерации 1993 г. не наделяет Президента функциями главы исполнительной власти. Исполнительная власть конституционно выделена в самостоятельную. Согласно части 1 статьи 110 Конституции, эту ветвь государственной власти осуществляет Правительство Российской Федерации. Велика конституционная роль Президента Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти: им назначается Председатель Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи III).

Статья 112 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации уполномочивает Председателя Правительства представлять Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, а также предлагать Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Хотя в статье 112 прямо не говорится, но из ее смысла следует, что Президент Российской Федерации утверждает как структуру федеральных органов исполнительной власти, так и персональный состав Правительства Российской Федерации, т.е. лично формирует центральный орган исполнительной власти. Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», отставку Председателя Правительства Президент может производить без согласия Государственной Думы.

Определяя основные направления деятельности Правительства его Председатель руководствуется как Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, так и указами Президента Российской Федерации.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Основания и виды доктринального толкования норм права
Нормативно-правовые акты
Виды и типы правовой культуры
Особенности государства как субъекта права
Функции юридических фактов в уголовном праве
Вернуться к списку публикаций