2012-01-04 18:36:46
ГлавнаяТеория государства и права — Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации



Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации


Согласно проекту значительно расширялись полномочия Верховного Совета: он давал согласие на назначение уже не только премьера, министра иностранных дел и «силовиков», но также всех заместителей и первых заместителей Председателя Совета Министров, министров финансов, экономики, юстиции, печати и информации, а также руководителей госкомитетов по антимонопольной политике и управлению государственным имуществом (новый пункт 3 статьи 109 конституции).

В новой редакции норма Конституции (поправка к пункту 5 статьи 109) позволяла простому большинству членов Верховного Совета отправлять в отставку и любого отдельного министра.

Верховный Совет, согласно проекту, получал право отменять постановления и распоряжения Совета Министров (в действующей Конституции парламент мог лишь вносить предложения Президенту об отмене решений правительства).

Таким образом, одна ветвь власти оказывалась полностью подчиненной другой. Такая модель противоречила всем известным образцам разделения властей.

У Президента практически не было правовых средств для того, чтобы воспрепятствовать новой «правке» Конституции.

Неспособность Конституционного Суда и конкретно его Председателя выполнить функцию арбитра и посредника была обусловлена рядом общих проблем российского конституционного правосудия.

Одна из них, очевидно, могла быть связана с правом Конституционного Суда по собственной инициативе выступать с заключениями о конституционности тех или иных актов. Данная тема была и остается дискуссионной. Думается, она не утратила актуальности и после изменения статуса Конституционного Суда в 1994 г. Одной из особенностей концепции конституционного правосудия, действовавшей в 1992-1993 г., являлось стремление законодателя усилить значение судебной власти, придать ей более активную роль, однако тем самым ослабила эту роль. Превращаясь в один из центров власти, самостоятельно определяющей свои цели и предмет судебного разбирательства, Конституционный Суд утрачивал природу собственно судебной власти. Думается, лишь нормальный судебный статус Конституционного Суда, когда сами стороны конфликта обращаются в суд с просьбой разрешить спор, способен обеспечить суду реальную посредническую функцию.

Другим фактором, осложнившим, на наш взгляд, осуществление конституционного правосудия, стала публичность его представительства. Имеется в виду представительство Конституционного Суда и его «линии», осуществляющееся председателем Конституционного Суда.

21 сентября 1993 г. Президент подписал Указ о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации (№ 1400) в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти». Было прервано осуществление законодательной, распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом, Конституционному суду Российской Федерации было предложено не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания.

В развитие Указа от 21 сентября 1993 г. Указом Президента «О Конституционном суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. констатировалась ситуация, делающая невозможной деятельность Конституционного суда России «в неполном составе», и было предложено не созывать его заседания «до принятия новой Конституции Российской Федерации». Другим Указом Президента - «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации». В этом же контексте следует рассматривать Указ Президента «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономного округа, городов федерального значения» от 7 октября 1993 г., которым был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Главы администраций, согласно этому Указу, должны были назначаться и освобождаться Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Совета Министров - Правительства Российской Федерации.

Временно, до принятия Конституции, вводилось в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период.

Таким образом, до принятия новой Конституции в стране вводилось временное президентское правление. В Указе Президента от 21 сентября 1993 г. (№ 1400) говорилось, что «безопасность России и ее народов - более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти».

Этот же Указ, не прекращая действия Конституции, в части, не противоречащей ему, поставил себя практически выше Конституции. В это время Президент издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», который предписывал «прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации».

В этом случае Президент вышел за рамки Конституции, более того, он объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы.

В указе констатировалось нарушение конституционного принципа разделения властей, говорилось о попытках законодательных органов непосредственно осуществлять функции исполнительной власти вместо Совета Министров. Однако в нем не нашло отражения одна из основных, ключевых проблем конфликта - односторонние действия законодателя по изменению конституционного баланса ветвей.

Традиции взаимодействия разделенных властей в рамках российского государства в то время еще не сложились. Они лишь формировались.

Именно изменение Основного закона, произведенное одной ветвью власти в своих политических интересах и против воли другой (исполнительной) ветви власти, лишило сам Основной закон в части баланса ветвей - необходимого правового смысла.

Мировой конституционный опыт практически не знает примеров подобных российской «битве властей» 1992-1993 гг. В то же время примеров борьбы двух ветвей власти - законодательной и исполнительной - предостаточно. Но выход из конфликта стороны обычно усматривали не в «адаптации» конституции, а в досрочных выборах.

Принцип верховенства законодателя в системе государственных институтов должен в любом случае осуществляться с учетом механизмов обеспечения легитимности «ветвей» власти. Если и законодательный орган, и глава исполнительной власти обеспечивают свою легитимность с помощью одинаковых механизмов и процедур, законодатель не вправе в одностороннем порядке, т.е. вопреки воле исполнительной власти, изменять в свою пользу конституционный баланс властей. Подобные изменения в Конституции во всяком случае требуют более сложного правового механизма, нежели решение собственно законодательного органа ( например, референдум или ратификация парламентами субъектов федерации).

Указом были введено в действие Положение «О федеральных органах власти на переходный период». Положение представляло собой в сущности извлечение из проекта Российской Конституции, подготовленного Совещанием. Оно содержало набор полномочий двух палат проектируемого парламента, а также Правительства. Статус Президента не был предметом регулирования Положения. Подразумевалось, что правовое положение главы исполнительной власти по-прежнему регулируется Конституцией Российской Федерации 1978 года, ее главой 13, с изъятиями, установленными указом.

Положение допускало определенное отступление от модели, выработанной Конституционным Совещанием. Например, Совет Федерации действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва (ст.2).

В ответ на Указ Президента Российской Федерации № 1400 Президиум Верховного Совета на основании статьи 121 действующей Конституции объявил о немедленном прекращении полномочий Президента с передачей его полномочий вице-президенту. Конституционный суд высказался также за отрешение Президента Российской Федерации от власти, признав Указ № 1400 неконституционным. Были назначены новые руководители «силовых министров», а в Уголовный кодекс включена статья, карающая, вплоть до смертной казни, за антиконституционную деятельность, невыполнение решений высшего органа государственной власти и воспрепятствование его деятельности.

Подавление в октябрьские дни 1993 г. антипрезидентских выступлений позволило Президенту осуществить ряд мер по реформированию государственности: издание Указа о правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации от 7 октября 1993 г., который подтвердил действие на всей территории страны законов и постановлений, принятых Верховным Советом и Съездом народных депутатов до 21 сентября 1993 г., и осуществление до начала работы Федерального Собрания правового решения вопросов, отнесенных к компетенции Съезда и Верховного Совета, указами Президента; констатация другим Указом Президента невозможности деятельности Конституционного суда, в связи с чем до принятия новой Конституции приостанавливался созыв его заседаний.

В то же время Указом Президента от 9 октября 1993 г. (№ 1617) о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации были прекращены полномочия Советов народных депутатов. Даже формальная по существу советская власть была юридически упразднена. Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. утвердил Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти в регионах.

Принятие Конституции Российской Федерации и образование Федерального Собрания положили конец периоду исключительно президентского правления. Начался процесс формирования конституционного механизма власти, включающего в качестве важнейшего компонента принцип разделения президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей.

Взгляд с точки зрения права на конституционную реформу, на события ей сопутствующие означает, как нам представляется, оценкой той или иной конституционной модели с точки зрения их способности защитить права личности.

Исторический период, минувший с момента прохождения российским конституционным кризисом 1993 г. его критической отметки, позволил лучше увидеть, понять сочетание в нем типичного и особенного. Типичное - это нарастание напряженности между органами законодательной и исполнительной власти, наделенных сходными конституционными полномочиями, в условиях экономического кризиса и неразвитой партийной системы. К особенностям российского опыта в конституционно-правовом плане следует, на наш взгляд, отнести использование законодательным органом права вносить поправки в Конституцию в качестве политического инструмента в борьбе властей.

Указом от 27 сентября, регулировавшем деятельность системы органов исполнительной власти в новых условиях, был утвержден принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации и главенствующее положение в этой системе Совета Министров - Правительства. Данный принцип был уже закреплен в статьей 125, 128, 132, 136 Конституции РФ 1978 г. Опираясь на него, Президент постановил, что до начала работы Федерального Собрания только он вправе освобождать от должности глав администраций субъектов Федерации, впрочем за исключением глав республик.

Доработка проекта новой Конституции началась практически сразу же после преодоления политического кризиса.

На содержание глав проекта, регулирующих разделение «ветвей» федеральной власти, влияние октябрьских событий 1993 года оказалось минимальным. Главные акценты остались расставлены так же, как их расставило в июле Конституционное совещание. Это касается, прежде всего, механизма взаимоотношений «Федеральное Собрание - Правительство - Президент».

По результатам всенародного голосования (референдума) новая Конституция была принята и вступила в действие в декабре 1993 года.

Принятие Конституции и образование Федерального Собрания положили конец периоду исключительного президентского правления. Начался процесс претворения в жизнь конституционного механизма власти, включающего в себя в качестве важнейшего компонента принцип разделения властей.


Болдырева Раиса Степановна



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Признаки норм права
Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и другие законодательные органы
Социальные источники права
Монархии, их характерные признаки и виды
Классификация норм права
Вернуться к списку публикаций