2012-01-04 18:36:46
ГлавнаяТеория государства и права — Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации



Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации


Суть разногласий сводилась к разделению полномочий двух властей: законодательной и исполнительной. Оппозиционное большинство съезда народных депутатов и Верховного Совета выступало за недопущение сильной исполнительной власти, за сохранение контроля законодательной власти за действиями Президента. Со своей стороны, Президент настойчиво требовал укрепления исполнительной власти, склоняясь к пересмотру некоторых из согласованных положений проекта.

Содержательная критика проекта Конституции Российской Федерации («румянцевский» проект) была высказана в статье ученых - юристов А. Венгерова, Б. Лазарева, Г. Мальцева, А. Собчака, А. Экимова под названием «Проект Конституции или политической программы?» и с подзаголовком «Румянцевский» проект излишне компромиссен». Отметив, что проект «впервые в отечественной истории стремится закрепить на конституционном уровне принцип разделения властей», один из основных недостатков конституционного проекта авторы увидели в отсутствии четкой концепции формы правления. В проекте, по их мнению, «оказались смешанными формы президентской и парламентской республики, не разграничены четко функции Президента, правительства и парламента, что неизбежно ведет к негативным последствиям в организации органов государства, определении их компетенции, установлении механизмов их взаимодействия, приводит к появлению параллельных систем исполнительной власти (государственные органы при Президенте и Правительстве)».

Закрепленный проектом отказ от правительства, ответственного перед Верховным Советом, вел к смешению функций главы государства и исполнительной власти равно как законодательной и исполнительной власти. Отсутствие должной четкости во взаимоотношениях Президента и Правительства, находило, к примеру, выражение в том, что отчеты Президента перед Верховным Советом Российской Федерации (представление ежегодных докладов Верховному Совету об осуществлении внутренней и внешней политики Российской Федерации, выполнении федеральных программ, проекта федерального бюджета и постатейного отчета о его исполнении и др.) не только не исключали, но и предполагали ежегодные отчеты Правительства перед тем же Верховным Советом Российской Федерации (часть 1 статьи 104).

Согласно проекта, Президент является высшим должностным лицом Российской Федерации (часть 1 статьи 95). Центром системы «сдержек и противовесов» делало Президента то, что он, во-первых, - глава исполнительной власти; во-вторых, - участник законодательного процесса и, в-третьих, Президент включен и в судебную систему, поскольку назначает судей и осуществляет помилование. В целом же механизм «сдержек и противовесов» в проекте Конституции выглядел весьма ущербно. Если Верховный Совет, по проекту, обладал юридическими средствами контроля за исполнительной властью (отрешение от должности Президента, требование отставки Правительства), то Президент по существу был лишен средств воздействовать на парламент.

Согласно статьи 101 проекта, Правительство должно действовать под руководством Президента, однако одновременно Председатель Правительства наделялся правом направлять и координировать деятельность членов правительства.

Проект допускал расширение полномочий Президента путем принятия федеральных законов, в то время как любое изменение президентских полномочий должно закрепляться в Конституции. Взаимоотношения президента с местными органами власти характеризовались двойственностью: с одной стороны, Президент назначал федеральных уполномоченных в республики, края, области, по согласованию с ними (пункт «е» статьи 98), призванных координировать территориальные службы исполнительной власти, а, с другой стороны, не имел права смещать с должности главу местной администрации - губернатора края, области (часть 2 статьи 119). Тем самым исполнительная власть на местах оказывалась полностью независимой от центральной власти.

Юридически неоправданным явилось предоставление Конституционному суду права законодательной инициативы (часть 1 статьи 92). Как бы мог Конституционный суд рассматривать дела о конституционности законов, принятых по его инициативе? Право Конституционного суда ставить перед законодательным органом вопрос о пробелах в законодательстве, о целесообразности принятия того или иного законодательного акта вовсе не означало его правомочия разрабатывать и вносить в парламент обязательные для рассмотрения им законопроекты, что и составляет «право законодательной инициативы».

Одной из особенностей концепции конституционного правосудия, действовавшей в 1992-1993 гг., явилось стремление законодателя усилить значение судебной власти, придать ей более эффективную роль. Однако, по нашему мнению, законодатель тем самым ослабил эту роль. Превращаясь в один из центров власти, самостоятельно определяющей свои цели и предмет судебного разбирательства, Конституционный Суд утрачивал природу собственно судебной власти. Думается, что лишь нормальный судебный статус Конституционного Суда, когда сами стороны конфликта обращаются в суд с просьбой разрешить спор, способен обеспечить суду реальную посредническую функцию.

В течение 1992 года рабочая группа дорабатывала проект. Некоторые его положения были уточнены. Согласие Верховного Совета требовалось уже на назначение не всех министров, а лишь восьми ключевых (председателя правительства, его заместителя, а также министров экономики, финансов, иностранных дел, обороны и безопасности). Верховный Совет не мог отправить в отставку Правительство целиком, но мог - каждого министра по отдельности: двумя третями голосов депутатов в каждой палате. И Председатель Центрального банка и Генеральный прокурор, а также федеральные судьи, согласно проекту, назначались и освобождались от должности Верховным Советом, но по представлению Президента Российской Федерации. Распустить парламент Президент был не вправе. Сам он мог быть отрешен от должности в случае «умышленного тяжкого нарушения им Конституции российской Федерации».

Таков был, по сути дела, окончательный вариант новой формы правления, предложенный Конституционной комиссий. Он и фигурировал с декабря 1992 г. по сентябрь 1993 г. в качестве одного из конституционных и наиболее компромиссных решений разразившегося кризиса власти.

Параллельно с проектом Конституционной комиссии разрабатывался группой специалистов, включающей А. Собчака, С. Алексеева, Ю. Калмыкова и др., так называемый «президентский проект Конституции».

Авторы «президентского» проекта Конституции выдвигали идею установления в стране республики президентского типа, в соответствии с которым выдерживался принцип разделения властей, а также определенный баланс законодательной и исполнительной ветвей власти. По этому проекту, Президент обладал полномочиями по роспуску Государственной Думы. В нем не был выдержан принцип равноправия субъектов Российской Федерации при формировании Совета Федерации. Эти и другие недостатки проекта в дальнейшем вызвали его критику.

Проект не выглядел сбалансированным. Он подразумевал резкий крен всей властной конструкции в пользу Президента. Президент получал право досрочно распускать Федеральное Собрание (парламент) во всех случаях, «когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией...». В ущерб полномочиям Государственной Думы были значительны усилены позиции Совета Федерации. Он получал право назначать на должность (по президентскому представлению) Председателя Правительства и других должностных лиц, ратифицировать и денонсировать международные договоры, решать вопросы войны и мира и т.д.

Оба официальных конституционных проекта имели мало общего. Для их согласования в начале июня 1993 года было образовано Конституционное совещание, которое выработало единую концептуальную линию проекта Конституции. В ее основе лежала идея досрочного роспуска палаты Президентом, наделенного статусом главы государства, обладающего при этом обширнейшими полномочиями в сфере исполнительной власти. Результатом стала более или менее целостная модель «парламентской республики». Последняя предусматривает, как известно, необходимость формальной поддержки правительства парламентским большинством, т.е. политическую ответственность исполнительной власти перед законодательной. Роспуск парламента становится возможным, когда законодатели выражают недоверие правительству: досрочные выборы разрешают спор ветвей власти. Предлагалась абсолютно новая, неизвестная и науке и практике модель взаимоотношений «Президент - глава Правительства - Парламент», новая схема баланса ветвей.

В ходе работы над проектом удалось существенно приблизить к «классическим» мировым образцам механизм роспуска Государственной Думы. Государственная Дума могла сама решать вопрос о главном условии ее роспуска - двукратном в течение 3 месяцев выражении недоверия правительству. Президент мог либо отправлять в отставку Правительство, либо распускать Думу. Была закреплена норма, запрещающая роспуск Государственной Думы в течение года после ее избрания.

Однако для роспуска Государственной Думы имелось в проекте еще одно основание: трехкратное неутверждение Думой кандидатур на должность Председателя Правительства, предложенной Президентом. Причем в этом случае годичный мораторий на роспуск не действовал.

Кроме функций главы государства, за Президентом были закреплены и многие полномочия главы исполнительной власти. Таким образом, проект закреплял за Президентом полномочия, свойственные по признакам «парламентской республики» (глава государства) и «президентской республики» (возглавлял исполнительную власть). Был усилен статус главы государства полномочиями, свойственными обычно главе исполнительной «ветви». Президент получал право осуществлять руководство внешней политикой, сохранил статус Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами России. Он назначал всех членов Правительства и представлял кандидатуры для назначения вообще всех высших должностных лиц.

Проект развел права Государственной Думы и Совета Федерации в разные статьи. Были исправлены в ходе работы ошибки первоначального «президентского» проекта, в результате Государственная Дума получила решающую роль. Она давала согласие на назначение Председателя Правительства. Только в нее вносятся законопроекты. Конституционное совещание выработало проект Конституции, предусматривающий новую схему баланса властей.

Противостояние Президенту в декабре 1992 г. вылилось в антиконституционную акцию - включение по решению УП Съезда народных депутатов в Конституцию статьи 121, согласно которой в случае роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти полномочия Президента подлежали немедленному прекращению. Таким образом, под отрешение Президента от власти подводилась правовая база.

Важную роль в стабилизации обстановки сыграло Постановление Съезда народных депутатов от 12 декабря 1992 года «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации». Согласно постановлению Съезд должен был до проведения референдума приостановить действие ряда норм Конституции (только что принятых в качестве поправок), которые по мнению Президента, чрезмерно ослабили его статус, а также не вносить в Конституцию новых поправок, затрагивающих сферу разделения властей.

Дисбаланс властей приобрел катастрофические размеры. В обстановке кризиса власти Президент Б.Н. Ельцин сообщил о подписании Указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В свою очередь внеочередная сессия Верховного Совета выступила против намерений Президента, а Конституционный Суд России сделал заключение о том, что обращению Президента «в ряде своих положений» не соответствует 9-ти статьям Конституции.

Конституция 1978 г. оказалась не в состоянии преодолеть политический кризис, который развивался в сторону применения силовых методов разрешения противоречий.

Тем не менее Указ Президента от 24 марта 1993 г. о назначении на 25 апреля референдума о доверии Президенту и, одновременно, по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах в федеральный парламент был реализован. На референдуме (его вопросы были изменены Съездом) 60 % участвующих в голосовании выразили доверие Президенту и высказались за досрочное переизбрание депутатов.

Однако, проект поправок к Конституции, разработанный и внесенный на рассмотрение в августе Комитетом Верховного Совета, исключил возможность принятия новой Конституции. Содержание предлагавшихся поправок заключалось в следующем.

Проект, как считали его авторы, был нацелен на дальнейшее совершенствование системы разделения властей. Основная идея заключалась в повышении роли и ответственности Правительства. Смысл сводился к сужению полномочий Президента и соответствующем усилении статуса Съезда и Верховного Совета. Президент лишался статуса главы исполнительной власти, оставаясь лишь высшим должностным лицом (поправка к статье 121 Конституции). Он уже не мог назначать и освобождать от должности министров, вообще руководить деятельностью правительства представлять парламенту предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств и ведомств (поправки к пунктам 5, 6, 6 и 121). Он лишался статуса Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами (поправка к пункту 16 статьи 121). Назначать на должность и освобождать от должности высших должностных лиц Вооруженных сил, а также присваивать высшие воинские звания Президент мог только по представлению министра обороны.

Самостоятельная политическая роль Президента, таким образом, практически исключалась. Он, правда, мог с согласия Верховного Совета назначать Председателя Правительства (согласно проекту, и освобождать премьера можно было также только с согласия Верховного Совета). Однако предполагаемое введение новой статьи 123 содержащей норму, согласно которой при невозможности исполнения данной обязанности Президентом, а также в случае, когда представленные им кандидатуры отклонены Верховным Советом более двух раз подряд, Верховный Совет вправе самостоятельно инициировать выдвижение кандидатов на должность Председателя Совета Министров, делали это право Президента весьма иллюзорным.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Государство как политический источник права
Иные формы государственных образований
Основание юридической ответственности
Социальные источники права
Темпоральные изменения правового обычая
Вернуться к списку публикаций