2012-01-04 18:36:46
ГлавнаяТеория государства и права — Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации



Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации


Принцип разделения властей, вплоть до 1990 года, был «запретным плодом». О нем изредка упоминали в газетных публикациях. Но в законодательстве и тем более в Основном законе для него места не было. Смысл конституционной реформы большинство реформаторов видело в передаче всех важнейших властных полномочий новому законодательному органу. В тот период «разделение властей» казалось многим примерно тем же, чем оно казалось Ф. Энгельсу: «простым разделением труда». Вопрос о балансе полномочий не казался особенно интересным. Тем более, что практика работы реформированных властных органов не знала противоречий между ветвями власти.

Нельзя не отметить, что некоторые ученые и в этот период выражали тревогу по поводу слишком больших полномочий в руках одного органа. Они чувствовали, что с идеей правового государства такой перекос не очень согласуется. Связь строительства правового государства с необходимостью разделить государственную власть осознавали и некоторые реформаторы.

Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей в качестве важнейшего принципа функционирования правового государства было провозглашено в пункте 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г.

Последующая политическая история России как суверенного государства проходила под знаком становления нового конституционного механизма реализации и воплощения государственной власти. Принятие новой Конституции для России было равнозначно решению исторической задачи - организации эффективной государственной власти.

Решение этой задачи было связано с необходимостью преодоления своего рода «двоевластие»: власти республики Советов и демократической президентской республики. Переход к одному из этих двух типов организации власти составлял политическую суть преобразований - принятие новой Конституции Российской Федерации, включающей в том числе и принцип разделения властей.

В 1991 году были предприняты первые серьезные шаги по реальному разделению законодательной и исполнительной властей. Однако, это разделение нельзя признать сбалансированным. В апреле 1991 года в Конституцию была перенесена из Декларации норма, закрепляющая принцип разделения властей. Затем были приняты противоречивые акты: два закона от 24 мая и закон от 1 ноября. С одной стороны, были введены нормы о Президенте РСФСР как главы исполнительной власти, избираемом гражданами России. С другой стороны, расширялись права Съезда и Верховного Совета (причем Съезд оформил свое право решать любые вопросы, отнесенные к ведению РСФСР). Изменения, вносившиеся в Конституцию в течение 1991 года, в целом лишь развивали заложенные ранее диспропорции в разделение властных полномочий.

Рассмотрим более подробно некоторые из перечисленных конституционных новелл 1992 года, а именно те, которые серьезно повлияли на разделение властей.

Закон об изменении и дополнении Конституции, принятый 24 мая 1991 года, ввел в Конституцию институт президентской власти. Однако законодатели сделали все возможное, чтобы заложить правовые основы конфликтов между президентом, председателем Совета Министров, Верховным Советом, Съездом. С введением новой редакции части 2 статьи 104 Конституции, закрепляющей за Съездом право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, означало полный отход от принципа разделения властей.

Конструкция президентской власти оказалась в Конституции как бы искусственно «смонтирована» с элементами, этой власти противоречащими. Институт президентства стал неорганической частью парламентской республики. Формально, согласно ст. 121 новой главы 13 Конституции президент является «главой исполнительной власти». В то же время назначить Председателя Совета Министров, и отправить в отставку Правительство Президент мог лишь с согласия Верховного Совета. Верховный Совет был вправе по собственной инициативе, не спрашивая Президента, выразить Правительству недоверие и отправить его в отставку (статья 123). Такими же полномочиями обладал и Съезд народных депутатов.

В законодательном процессе Президент обладал двумя, на первый взгляд, существенными правами: законодательной инициативы и «отлагательного вето». Однако институт вето отличался от известного мировой конституционной практике, так как вето преодолевалось простым большинством голосов от общего состава каждой из палат.

Институт роспуска парламента президентом отсутствовал в Конституции. Поправка к Конституции (пункт 19 ст. 109), позволяла Верховному Совету Российской Федерации приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения Конституционным Судом дел об их конституционности.

Изменения, вносившиеся в Конституцию в течение 1992 года, в целом лишь развивали заложенные ранее диспропорции в разделение властных полномочий.

Из-за отсутствия комплексного, системного подхода к вносимым изменениям, отказа от принятия целостной новой конструкции принятые в этот период поправки заложили основу грядущего конфликта власти.

Все вносимые поправки были направлены на расширение полномочий законодательной власти и приводили к серьезному дисбалансу властей, что могло привести к «диктатуре законодательной власти».

В период «двоевластия» ни один из основных институтов власти не был независимым, не являлся властным в подлинном смысле слова. Конфликты между законодательной и исполнительной властями во многом порождались тем, что искусственно введенный в Конституцию 1978 г. принцип разделения властей уступал принципу всевластия Советов с полной подконтрольностью им исполнительной власти. Верховный Совет, согласно Конституции, был «органом Съезда народных депутатов», чем нарушалось правило о верховенстве парламента. В то же время Верховный Совет был «законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР», что позволяло ему контролировать действия исполнительной власти. Две палаты Верховного Совета - Совет Республики и Совет Национальностей - управлялись одним органом - Президиумом Верховного Совета, а потому не обладали какой-либо независимостью. Двухзвенная структура высших органов законодательной власти (Съезд народных депутатов и Верховный Совет) нарушала принцип прямого избрания парламента, вела к расщеплению единой по своей природе законодательной функции.

В решающих вопросах власть Президента оказывалась под контролем Съезда народных депутатов и Верховного Совета (ежегодные доклады Съезду о выполнении принятых Съездом и верховным Советом социально-экономических и иных программ, обязательное согласие Верховного Совета на назначение Президентом главы Правительства и ряда министров без ответных прав Президента на ответные действия в случае неполучения такого согласия и др.).

В этот период параллельно с внесением изменений и дополнений в Конституцию шла работа по разработке нового проекта Конституции Российской Федерации.

Еще в июне 1990 г. на 1 Съезде народных депутатов была образована Конституционная комиссия под председательством Председателя Верховного Совета Российской Федерации Б.Н. Ельцина. Комиссия включала в себя представителей всех республик, краев, областей, национальных автономий Федерации. Рассмотрим принципиальный вопрос. Как была выбрана концепция баланса ветвей власти в проекте Конституции. По нашему мнению, проблема оптимального соотношения между полномочиями законодательной и исполнительной власти долго будет оставаться одной из самых спорных в российском правоведении. Авторы проекта Конституции пришли к единому мнению о необходимости введения поста президента Российской Федерации, избираемого всенародно. Институт президентской власти рассматривался как оптимальное решение с точки зрения интеграции государства, учитывался и идущий процесс федерализации России: власть возможных многочисленных президентов и глав субъектов Российской Федерации должна быть уравновешена властью федерального президента. Его электорат и легитимность должны были превосходить электорат и легитимность лидеров республиканского и областного масштабов. Принципиальным был вопрос о том, какими полномочиями обладать президенту: соответствующими парламентской или президентской республики. Выбор был сделан в пользу «президентской республики», которая представлялась рабочей группе как способ мирного компромиссного сосуществования ветвей власти: «взаимно не имея права роспуска и права обычной отставки, парламент и президент вынуждены сосуществовать, согласовывать позиции и улаживать требования и возможные конфликты через институты и процедуры, предусмотренные Конституцией».

Президент становился, согласно проекту, главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Правительство несло ответственность только перед ним, но не перед парламентом.

Допускался и парламентский контроль за персональным составом правительства: президент назначает высших должностных лиц после утверждения парламентом.

Осенью 1991 г. Конституционная комиссия добавила в проект некоторые элементы «парламентской республики». Согласно проекту, Верховный Совет получил право выражать недоверие Совету Министров и отправлять его в отставку. При этом права роспуска парламента (обычно корреспондирующимся с парламентским «вотумом недоверия») Президент не получил.

С самых различных точек зрения проект российской конституции по состоянию на сентябрь-октябрь 1991 г. был документом, наиболее выгодным для парламента. Президенту он давал в любом случае гораздо более надежные гарантии сохранения должности, нежели действующий Основной закон.

Уже через четыре месяца после своего образования Комиссия подготовила и опубликовала проект новой Конституции. В преамбуле проекта Конституция провозглашалась основным законом общества и государства. В статье 1.5 «Разделение властей» устанавливалось:

«(1) Система органов Российского государства основана на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной, а также на разделение компетенции Федерации, ее республик и органов местного самоуправления.

(2) В соответствии с принципом разделения властей органы государства в рамках своих правомочий действуют самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга».

К достоинствам такого определения принципа разделения властей относится, по нашему мнению, распространение его на сферу компетенции субъектов Федерации (только республик) и органов местного самоуправления. Однако был явно сужен содержательный аспект указанного определения - отнесение его не к «властям» как таковым, а к системе органов государства, которые к тому же (согласно п.1 статьи 1.6), связаны как правовым, так и «конституционным строем», а по статье 5.1.1 ответственны «перед гражданским обществом».

В соответствии с проектом Конституции высшими органами государственной власти, в Российской Федерации являются: Президент Федерации, Федеральный Парламент, Федеральное Правительство - Совет Министров Российской Федерации, Верховный суд, а также Конституционный суд, каждый из которых «в соответствии с принципом разделения и уравновешивания властей» функционирует самостоятельно в пределах своих полномочий и взаимодействует с другими органами власти в строгом соответствии с Конституцией Федерации и ее законами (пункты 1 и 2 статьи 5.2.1.Б).

К местному самоуправлению (глава 5.8) проект относил представительные и исполнительные органы власти и управления, органы общественного самоуправления, а также формы непосредственной демократии. В пределах своей компетенции органы местного самоуправления должны действовать «независимо от государственной власти» в рамках Конституции и законов Российской Федерации (статья 5.8.2). Представительные же органы местного самоуправления являлись «основными органами местной власти на соответствующей территории» (статья 5.8.30).

Для конституционной разработки концепции разделения властей существенное значение имел доклад Председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцина на III (внеочередном) Съезде народных депутатов в марте 1991 г., в котором он сформулировал ряд политических условий, в том числе «введение системы разделения властей как начало строительства правового государства. Немедленный мораторий на несогласованное законотворчество разных уровней законодательной власти».

Наряду с развитием системы прямого народовластия, реализацией решений союзного и республиканского референдумов в числе первоочередных политических условий было выдвинуто введение института президентства, реорганизация системы исполнительной власти, закрепление основных начал национально-государственного устройства Российской Федерации.

На III (внеочередном) Съезде народных депутатов предложено было принять решение о временном перераспределении полномочий высших органов власти республики, включающем передачу части полномочий Съезда народных депутатов Верховному Совету Российской Федерации, поскольку «в существующей обстановке нужна особая оперативность политических действий». При этом, подчеркивал Б.Н. Ельцин, сохраняются все демократические противовесы, которые позволяют гарантировать действия каждого высшего органа власти.

Проект Конституции к апрелю 1992 г. снова был исправлен и возвращен к первоначальному варианту «президентской республики»: Верховный Совет, согласно проекту, был вправе выражать недоверие лишь отдельным министрам, но не правительству в целом.

В апреле 1992 г. V Съезд народных депутатов одобрил общую концепцию конституционной реформы и основные положения проекта Конституции Российской Федерации, представленного Верховным Советом и Конституционной комиссией. Однако, вследствие разногласий между законодательной и исполнительной отраслями власти, Конституция Российской Федерации не была принята на последующих съездах народных депутатов.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Понятие и принципы законодательного процесса
Функции государственного механизма
Историческое развитие правового института давности.
Понятие субъекта права
Понятие теократии
Вернуться к списку публикаций