2012-01-03 13:52:52
ГлавнаяТеория государства и права — Роль Совета Федерации в законодательном процессе



Роль Совета Федерации в законодательном процессе


В российской парламентской практике - на уровне Федерации и в субъектах, имеющих двухпалатные парламенты, сложилось правило, предусматривающее разделение функций палат в законодательном процессе.

Участие (активное либо пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законотворческой процедуры. Завершение ее в Федеральном Собрании окончательным принятием федерального закона Государственной Думой возможно лишь в случае, если отклоненный Советом Федерации закон выносится на повторное голосование Государственной Думы и одобряется не менее чем двумя третями от общего числа ее депутатов (часть 5 статьи 105 Конституции Российской Федерации).

Роль Совета Федерации в законодательном процессе была подчеркнута в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации предусмотрена обязательность передачи принятого Государственной Думой федерального закона на рассмотрение Совета Федерации и определен ее срок - пять дней (часть 3 статьи 105). С момента передачи закона начинается следующий этап законодательного процесса, на котором установленные Конституцией Российской Федерации полномочия осуществляет Совет Федерации.

В случае, если принятый Государственной Думой федеральный закон не требует обязательного решения Совета Федерации, в соответствии со статьей 106 или 108 Конституции Российской Федерации, и не рассмотрен Советом Федерации в течение четырнадцати дней, названный федеральный закон направляется Государственной Думой в течение пяти дней Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

В случае, если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он направляется Советом Государственной Думы в ответственный комитет Государственной Думы, который рассматривает возражения Совета Федерации, дает на них свое заключение и вносит предложения по устранению возникших разногласий.

Для преодоления разногласий, возникших в отношении федерального закона, Государственная Дума может принять участие в создании по инициативе Совета Федерации, Государственной Думы, Президента Российской Федерации, иного субъекта права законодательной инициативы согласительной комиссии.

Решение о необходимости создания согласительной комиссии и о выборах в ее состав депутатов Государственной Думы и сопредседателя согласительной комиссии принимается на пленарном заседании палаты большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, передается в Совет Федерации.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы (ст. 105 Конституции Российской Федерации).

В период деятельности Федерального Собрания первого созыва Государственной Думой было принято более 300 законов. Среди них 255 законов были рассмотрены на пленарных заседаниях Совета Федерации, остальные прошли без специального рассмотрения в верхней палате парламента. Из названных 255 законов 166 были утверждены и 55 - отклонены. Как можно заключить, по большинству вопросов обе палаты нашли взаимоприемлемые решения.

В период второго созыва Государственной Думы отношения между палатами сохранили тот же характер. В 1996 году ряд законов, принятых Государственной Думой, были отклонены на сессиях Совета Федерации. В ходе одной только шестой сессии верхней палаты парламента из тридцати рассмотренных законов десять было отклонено. В общем, в 1996 году из 250 законов, принятых Государственной Думой, только по 26 законам противоречия с Советом Федерации преодолеть не удалось.

В субъектах Федерации, имеющих двухпалатную парламентскую структуру, законы принимаются нижней палатой и в течение определенного регламентом срока передаются в верхнюю для последующего их рассмотрения.

При этом процедура прохождения в верхней палате принятого нижней палатой закона в целом зависит от того, подлежит ли он обязательному рассмотрению верхней палатой. Логически вытекает, что в этом случае законы не могут остаться без рассмотрения и должны быть вынесены на обсуждение всей палаты.

По Конституции России, Совет Федерации осуществляет не только функцию одобрения или отклонения законов, принятых Государственной Думой, но может также выступать в качестве субъекта права законодательной инициативы. В Совете Федерации составляется план законодательных инициатив. Только за 1994 год и первую половину 1995 года верхней палатой в целом и ее членами в личном качестве в Государственную Думу было направлено 89 законопроектов, в том числе 55 - членами Совета Федерации лично. Среди этих законопроектов следует выделить вопросы, связанные с реализацией положений Конституции Российской Федерации в сфере совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов и с механизмом изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.

Результаты законодательной инициативы Совета Федерации: Государственная Дума первого созыва поддержала только 21 законопроект, предложенный Советом Федерации. Среди них восемь проектов были учтены как варианты при подготовке согласованных проектов, и один стал составной частью обобщенного федерального закона.

В современных парламентах по общему правилу роль верхней палаты состоит в одобрении или отклонении принятого нижней палатой закона. Однако опыт Российской Федерации дает некоторые своеобразные решения в части согласительных процедур между палатами. Здесь нет главенства палат. По общему правилу законопроект переходит от одной палаты к другой, пока не будет согласован. Предложения согласительной комиссии ставятся на голосование каждой из палат. При этом, если комиссия не выработает в установленный срок вариант закона, нижняя палата может подтвердить по нему свое первоначальное решение. Отказ в одобрении преодолевается, когда при повторном голосовании за принятие закона проголосовало не менее двух третей от установленного численного состава палаты. В этом случае закон не подлежит последующему одобрению верхней палатой.

В некоторых субъектах Федерации принятый нижней палатой законопроект направляется в верхнюю палату, где он проходит те же стадии законодательного процесса. Если в текст законопроекта не внесены поправки и он не отклонен, то рассмотрение его верхней палатой завершается принятием законопроекта в целом в качестве закона. Законопроект принимается верхней палатой в целом в качестве закона и тогда, когда нижняя палата соглашается с мотивами его отклонения и поправками к нему либо разногласия по законопроекту устранены согласительной комиссией.

В законодательстве субъектов Федерации имеются различия в процедурах по согласованию поправок, внесенных в текст закона верхней палатой, и по преодолению вето в связи с отклонением ею закона в целом, когда согласие палатами не достигнуто.

Рассмотрим согласительную процедуру в Федеральном Собрании на примере Согласительной Комиссии по федеральному закону «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Эта комиссия была создана в связи с предложением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий по названному федеральному закону, отклоненному Советом Федерации. Отметим, что и предложение Государственной Думы, и создание согласительной комиссии были оформлены соответствующими постановлениями этих палат парламента. Для того чтобы получить полное представление о прохождении законопроекта, приведем схему движения проекта вышеуказанного закона.


09.04.1996

Проект внесен депутатами Государственной Думы

14.05.1996

Рассмотрен Советом Государственной Думы

17.05.1996

Принят Государственной Думой в первом чтении

15.07.1996

Принят Государственной Думой во втором и третьем чтении

17.07.1996

Отклонен Советом Федерации

14.10.1996

Создана согласительная комиссия

04.02.1997

Закон в редакции согласительной комиссии принят Государственной Думой

05.03.1997

Одобрен Советом Федерации

17.03.1997

Отклонен Президентом Российской Федерации

04.04.1997

Государственная Дума преодолела вето Президента

14.05.1997

Закон одобрен Советом Федерации

10.06.1997

Закон повторно направлен Президенту

24.06.1997

Президент Российской Федерации повторно отклонил закон

15.10.1997

Принято Обращение парламента в Конституционный Суд в связи с неподписанием закона

15.04.1998

Закон подписан Президентом


По нашему мнению, в целях повышения эффективности законодательного процесса чрезвычайно важно обеспечить скоординированность мнений палат, поскольку сбалансированность их интересов на этапе обсуждения законопроекта способствует выработке общего приемлемого решения. Такая процедура позволит снизить уровень противоречий между палатами и, что особенно важно, избежать лишних разногласий при одобрении верхней палатой уже принятого закона. Возражения верхней палаты при предварительном согласовании должны, по нашему мнению, выражаться в форме поправок к законопроекту. Процедурного уточнения требуют порядок внесения поправок, их рассмотрение и обсуждение в комитетах и на заседании нижней палаты, порядок отклонения поправок, с которыми нижняя палата не согласна. Желательно установить правило, определяющее «судьбу» отклоненных поправок.


Платонов Владимир Михайлович







Интересное:


Особенности структуры диспозитивных норм права
Формы реализации восстановительной функции права
Понятие и основные элементы формы государства
Понятие теократии
Охранительная функция российского права
Вернуться к списку публикаций