2012-01-03 13:49:17
ГлавнаяТеория государства и права — Рассмотрение законопроектов в Федеральном Собрании и других законодательных органах



Рассмотрение законопроектов в Федеральном Собрании и других законодательных органах


Думские чтения

Государственная Дума выполняет основной объем законодательной деятельности. В российском парламенте существует своеобразное разделение труда - Совету Федерации предоставлено право: одобрять или не одобрять законы, принимаемые Государственной Думой.

Рассмотрение Государственной Думой законопроектов осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом Государственной Думы.

В первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, его соответствие Конституции Российской Федерации, его цельность и политическая значимость.

В зависимости от результатов рассмотрения законопроекта в первом чтений Государственная Дума может решить принять законопроект в первом чтении и продолжить его рассмотрение с учетом высказанных предложений и замечаний, либо отклонить законопроект, либо принять его в качестве закона.

В постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к законопроекту, который направляется субъектам права законодательной инициативы. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта.

Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, считается принятым, если за него было подано большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Данное решение оформляется в виде постановления Государственной Думы.

Государственная Дума может принять закон после его обсуждения в первом чтении.

В практике Государственной Думы есть решения о повторном первом чтении. Например, 19 ноября 1997 года Государственная Дума, принявшая ранее проект Налогового кодекса в первом чтении, решила вернуться к первому чтению в связи с посланием Президента Российской Федерации от 21 октября 1997 года по проекту Налогового кодекса, приняв к рассмотрению более 4500 замечаний, предложений и поправок при наличии альтернативных проектов названного проекта. Дума рекомендовала субъектам права законодательной инициативы представить альтернативные проекты Налогового кодекса до 15 января 1998 года и решила рассмотреть в феврале 1998 года в первом чтении альтернативные проекты Налогового кодекса и федеральных законов, относящихся к реформе налоговой системы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, представляются в комитет Государственной Думы в форме изменений и дополнений к статьям проекта или предложений об исключении отдельных пунктов, частей или статей (статья 110 пункт 1 Регламента Государственной Думы).

Право представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении, предоставляется, согласно Регламенту Государственной Думы, конституционным субъектам права законодательной инициативы.

Ответственный комитет Государственной Думы рассматривает поправки и готовит текст, который будет вынесен на второе чтение, и в который войдут одновременно законопроект с поправками, утвержденными комитетом, а также поправки, которые он предлагает отклонить.

Во втором чтении с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта и поступивших поправках. Государственная Дума рассматривает поправки. После голосования по поправкам ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении.

Принятый во втором чтении законопроект передается в ответственный комитет Государственной Думы, который, при участии Правового управления Аппарата Государственной Думы, устраняет возможные внутренние противоречия текста, согласует статьи и осуществляет редакционную правку с целью исправления текста законопроекта по итогам второго чтения (статья 114). Очень важна на этом этапе лингвистическая экспертиза.

Третье чтение законопроекта назначается Советом Государственной Думы для голосования в целях его принятия в качестве закона.

Впервые процедура третьего чтения была введена в российском парламенте весной - летом 1992 года и включена в Регламент тогдашнего Верховного Совета. К этому времени стали очевидными недостатки процедуры, состоявшей из двух чтений и на деле приводившей к тому, что закон, по сути, в корне переделывался Аппаратом под предлогом или ввиду благих пожеланий или юридических погрешностей. К тому же образовывался очень большой разрыв во времени между принятием его парламентом и опубликованием, и когда наконец-то закон публиковался в печати, то депутаты, общественность, юридическая профессура с недоумением констатировали, что публиковался не тот закон, который был принят парламентом. Эту ситуацию известный профессор Пертцик В.А. однажды на совещании в юридическом отделе Президиума Верховного Совета РСФСР охарактеризовал как «юридическое хулиганство».

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для его принятия в качестве закона. В ходе третьего чтения законопроекта возможно внесение поправок и возвращение к общему или постатейному обсуждению. В исключительных случаях по запросу группы депутатов, представляющих большинство депутатов палаты, председатель должен поставить на голосование вопрос о возобновлении процедуры второго чтения законопроекта.

Практика Государственной Думы свидетельствует о необходимости некоторых уточнений в процедуре думских чтений. Например, в ходе второго чтения нередко возникает ситуация, когда депутаты вынуждены возвращаться по сути дела к первому чтению в связи с необходимостью вновь обсудить концепцию законопроекта.

В законодательстве субъектов Федерации нет единообразного подхода к нормативному определению стадий рассмотрения законопроекта в законодательном органе, хотя здесь можно наблюдать процедуру первого и второго чтения. В парламентах некоторых субъектов Федерации проводится третье чтение.

По общему правилу в субъектах Федерации не разрешается вносить поправки по существу во время третьего чтения. Однако в некоторых субъектах Федерации (Республика Саха (Якутия)) допускается внесение таких поправок при условии их принятия квалифицированным большинством.

Анализ конституционного законодательства субъектов Федерации позволяет выявить некоторые любопытные, на наш взгляд, положения, заслуживающие внимания и могущие быть предметом обсуждения. Это, в частности, следующее:

- обязательное участие субъектов законодательной инициативы в обсуждении законопроекта в парламенте;

- поправки, вносимые в законопроект, оформляются их авторами письменно и заблаговременно передаются в комитет (комиссию), дорабатывающий законопроект, для их предварительного обсуждения;

- необходимость заключения комитета (комиссии) по поправкам, внесенным депутатами в ходе устного обсуждения законопроекта;

- регулирование порядка обсуждения нескольких поправок к одной статье;

- недопустимость так называемых «поправок с голоса» либо установление особой процедуры обсуждения так называемых устных поправок, например, в Московской городской Думе необходимо в этом случае согласие автора законопроекта, согласие одной второй от списочного состава депутатов;

- установление жесткого правила о тщательной, скрупулезной проработке всех поправок, вносимых в ходе обсуждения. Заслуживает одобрения, например, включение в Регламент Саратовской областной Думы обязательного условия, которым предусматривается необходимость своевременного внесения поправок в комитет за личной подписью автора. Несоблюдение указанного условия влечет за собой отказ в их рассмотрении.

Примечательной новеллой конституционного законодательства субъектов Федерации является введенное некоторыми субъектами Федерации, в частности Республикой Бурятия, Иркутской областью, регламентарное положение о правовой экспертизе поправки для определения ее соответствия уставу, конституции региона, а также Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Экспертиза проводится комитетом, ответственным по рассматриваемому законопроекту, который в случае обнаруженного противоречия сообщает о нем автору поправки, а сама поправка комитетом отклоняется.

Целесообразным, на наш взгляд, следует также признать экспертную оценку поправки с точки зрения ее «встроенности» в будущий закон - не нарушит ли введение поправки взаимосвязи его отдельных предписаний, не вызовет ли противоречий, несогласованности. Устанавливается правило, что поправка не должна выходить за пределы обсуждаемого текста, противоречить уже принятым поправкам. Она может относиться только к одной статье или нескольким. В целом было бы полезно разработать и нормативно урегулировать в регламентах принципы и порядок использования комитетами результатов экспертизы поправки.

Определенным процедурным нововведением можно считать нормативное установление в законодательстве субъектов Федерации (например, Регламент Тамбовской областной Думы) о необходимости проведения двух чтений законопроекта на двух отдельных заседаниях, которые должны состояться в разные дни.

В Московской городской Думе принят следующий порядок обсуждения законопроектов. Проект законодательного акта может быть вынесен на общегородское обсуждение Думой или мэром Москвы. В этом случае проект (все альтернативные проекты либо все альтернативные положения частично совпадающих проектов) публикуется в городской печати с указанием срока подачи предложений (не менее месяца со дня опубликования) и адреса, по которому должны направляться предложения. Обобщающая информация о результатах общегородского обсуждения, подготовленная редактором законопроекта, подлежит опубликованию в издании, определенном Думой.

В Московской Думе сложился демократический институт публичных слушаний, которые проводятся в соответствии с протокольным решением Думы. В рамках публичных слушаний осуществляется ознакомление депутатов с мнением экспертов и жителей Москвы по обсуждаемому проекту законодательного акта. Во время публичных слушаний ведется протокол.

Депутатские слушания проводятся по инициативе депутатов или комиссий (рабочих групп) Думы с целью ознакомления депутатов с проектами и их особенностями, а также с целью освещения интересующих депутатов аспектов городских проблем.

Депутаты, комиссии, рабочие группы и фракции Думы вправе проводить обсуждения проектов документов и поправок к ним на любой стадии их подготовки и рассмотрения, проводить пресс- конференции и организовывать выступления в средствах массовой информации для ознакомления общественности со своей точкой зрения по обсуждаемым проектам.

На собрании депутатов, заседании комиссии, рабочей группы или фракции Думы может быть принято заключение по обсуждаемому проекту или по поправкам к нему. Заключение должно быть подготовлено комиссией или рабочей группой Думы, если Думой дано соответствующее поручение. Заключение и результаты голосования по его принятию доводятся аппаратом Думы до сведения всех депутатов и заинтересованных лиц.

В Регламенте Московской городской Думы оговаривается право субъекта законодательной инициативы, внесшего проект законодательного акта в обычном порядке, по результатам предварительного обсуждения внести изменения во внесенный проект до его рассмотрения на заседании Думы. В этом случае вопрос может быть рассмотрен на заседании Думы не ранее, чем через неделю после представления измененного проекта. О факте внесения изменений в проект субъект законодательной инициативы должен уведомить Председателя Думы не позднее, чем за двое суток до первоначально намеченной даты рассмотрения вопроса.

Альтернативные проекты (в том числе внесенные на рассмотрение различными субъектами законодательной инициативы заранее в плановом порядке) рассматриваются в рамках одного вопроса повестки дня. Рассмотрение альтернативных проектов осуществляется при их первом чтении и завершается голосованием по вопросу о принятии одного из проектов за основу. Если после проведения прений ни один из альтернативных проектов не принят за основу, Дума вправе направить протокольным решением альтернативные проекты в профильную комиссию Думы или в специально созданную для этих целей комиссию.

Целесообразно, на наш взгляд, предусмотреть право внесения автором поправок в текст до принятия проекта за основу, а также право редактора на устранение противоречий до принятия проекта в целом.

Рядом субъектов Федерации, в частности, Республикой Карелия, Псковской, Нижегородской областями устанавливается срок, в течение которого заключение должно быть подготовлено и представлено в законодательный орган с тем, чтобы последний получил реальную возможность рассмотреть его одновременно с внесенным законопроектом. Нарушение установленного срока в соответствии, например, с Уставом Псковской области дает право областному Собранию депутатов рассмотреть законопроект без заключения и принять по нему соответствующее решение.

Интересен опыт некоторых субъектов Федерации, например, Воронежской области в вопросе процедурного урегулирования отношений, складывающихся при несогласии областной администрации с представленным на ее заключение законопроектом. Дальнейшее рассмотрение такого законопроекта в законодательном органе откладывается сроком на два месяца. С согласия главы администрации данный срок может быть уменьшен. В течение того времени, на которое отложено рассмотрение законопроекта, производится его доработка согласительной комиссией. Тем самым, с нашей точки зрения, создаются дополнительные условия, позволяющие администрации области разъяснить свою позицию по законопроекту, получившему с ее стороны отрицательную оценку, до рассмотрения законопроекта непосредственно законодательным органом.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Виды законодательных актов в Российской Федерации
Функции давности в праве.
Юридическая ответственность государства и его органов
Социальные источники права
Содержание восстановительной функции права
Вернуться к списку публикаций