2012-01-03 13:42:10
ГлавнаяТеория государства и права — Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и другие законодательные органы



Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и другие законодательные органы


Порядок осуществления народной инициативы и порядок внесения законодательных предложений

Некоторые субъекты Федерации наделяют правом законодательной инициативы непосредственно народ в лице групп избирателей. Например, в Республике Тыва законодательная инициатива может быть заявлена группой избирателей численностью не менее одной тысячи человек. В Свердловской области такая группа должна насчитывать не менее десяти тысяч проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом, в Липецкой области - не менее двадцати пяти тысяч, в Москве - десять тысяч.

Подобный подход придает смысл общественным акциям, формирует установку личности на участие в управлении делами отдельного субъекта Федерации, что служит гарантией прямого народовластия, более полной реализации идей самоуправления и всемерного его развития. А главное, такого рода инициатива позволяет в процессе законотворчества учитывать действительную общественную потребность, нужды и интересы конкретных граждан.

Процедура осуществления народной законодательной инициативы имеет некоторые особенности. К ним относятся: порядок внесения предложений об издании законодательного акта либо его изменении (текст документа, обоснование предложения, необходимый минимум подписей); определение требования к оформлению списка подписей (кем заверяется список, в какой срок); основания, по которым предложение может быть отклонено (вопрос не входит в компетенцию законодательного органа, есть сомнения в подлинности подписей, в течение последних, скажем, пяти лет осуществлялась подобная инициатива) и др. В особой регламентации нуждается процедура сбора подписей, призванная обеспечивать надлежащее осуществление этого мероприятия.

В субъектах Федерации эта регламентация осуществляется нормами законодательства о референдуме субъекта Федерации.

Анализ конституционного законодательства субъектов Федерации выявляет попытки подробно регламентировать процедуру рассмотрения законодательных предложений, например: Татарстан, Адыгея. Здесь внесение законодательного предложения сопровождается обязательной регистрацией, после чего предложение направляется для предварительного рассмотрения в соответствующие комитеты (комиссии) парламента. Принимается решение об одобрении либо отклонении предложения, а затем решается вопрос о продолжении работы над ним. На этом завершается процесс реализации инициативы по внесению законодательного предложения.

В дальнейшем начинается работа, связанная с подготовкой законопроекта, вносимого в законодательный орган в порядке обычной законодательной инициативы, принятой для внесения законопроектов.

По нашему мнению, осуществление права законодательной инициативы в форме законодательного предложения является заслуживающей внимания формой, развитие которой на уровне субъекта Федерации (а может быть, со временем и на федеральном уровне) будет способствовать демократизации и оптимизации законодательного процесса. Соответствующий позитивный опыт имеется в Московской городской Думе.

Права субъектов права законодательной инициативы и разработчиков

В связи с вопросом об осуществлении права законодательной инициативы отметим, что вопрос о правах субъекта законодательной инициативы надлежащего нормативно-правового закрепления не получил.

Между тем актуальна постановка вопроса об обеспечении необходимого участия субъектов этого права в работе законодательного органа при рассмотрении внесенных ими законопроектов. Анализ практики свидетельствует, что на федеральном и региональном уровнях этот вопрос отработан недостаточно четко. Регламентация его чаще всего ограничивается закреплением за инициатором права на внесение законопроекта, участие в работе подготовительных комиссий, выступление с докладом и заканчивается на этапе обсуждения проекта в первом чтении.

Наличие указанного обстоятельства делает фигуру инициатора законопроекта на последующих стадиях законодательного процесса незначительной и малозаметной. По существу, он вытесняется комитетами или комиссиями, которым поручается подготовка законопроекта к первому чтению, его доработка, и они, как правило, уже от своего имени представляют законопроект на второе чтение, выступают по нему с докладом и т.п. Такая ситуация допустима только тогда, когда субъект законодательной инициативы по какой- либо причине отказывается от авторства на законопроект и переуступает свое право законодательной инициативы другому субъекту, то есть происходит переход правосубъективности по данной законодательной инициативе. Отметим, что, по нашему мнению, эта процедура нуждается в особом регламентированном закреплении. Что касается остальных случаев, то самое большое, что здесь возможно, - это «соавторство» с согласия инициатора законопроекта. Отметим, что в Московской городской Думе субъект права законодательной инициативы не теряет «лидерства» на протяжении всего периода рассмотрения законопроекта, он - автор, после принятия за основу - редактор со всеми вытекающими последствиями.

Неоправданным, с нашей точки зрения, является также неопределенное положение разработчика законопроекта. Чаще всего отсутствуют также сведения о нем. Тем самым полностью игнорируется его роль в создании закона, а это едва ли оправдано с точки зрения демократической сущности законотворчества и, прежде всего, существа дела. Скорее всего, это является следствием того, что законодательная деятельность, сам законопроект не является объектом авторских прав.

Как на федеральном уровне, так и во многих субъектах Федерации нормативно не определено право субъекта законодательной инициативы - отозвать внесенный им законопроект, что создает на практике сложности, например, в Государственной Думе в связи с отзывом законопроекта об адвокатуре.

Представляется, что имеет право на существование следующая норма регламентарного характера:

«Субъект законодательной инициативы вправе в любой момент до принятия закона отозвать внесенный им законопроект. В случае отзыва законопроекта внесший его субъект законодательной инициативы уведомляет в письменной форме законодательный орган о принятом им решении. Законодательный орган в течение пяти дней со дня получения уведомления об отзыве законопроекта возвращает его внесшему данный законопроект субъекту законодательной инициативы. Отозванный законопроект может быть снова внесен в законодательный орган. В этом случае законопроект рассматривается законодательным органом как новый с соблюдением установленных процедур.»

Анализ регионального законодательства позволяет отметить некоторые интересные, на наш взгляд, моменты. Так, в Тверской области наряду с традиционными формами участия инициатора законопроекта в законодательном процессе предусматривается его право на участие в обсуждении законопроекта в первом чтении, предоставление ему слова для выступления по ходу рассмотрения законопроекта во втором чтении. При этом инициатор законопроекта получает возможность высказывать свои замечания, предложения и возражения.

Еще более широкие права за инициатором законопроекта закреплены в Тамбовской области. Регламентом Тамбовской областной Думы устанавливается обязательное и своевременное вручение инициатору текста законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом чтении, и материалов, предлагаемых к нему, а впоследствии - текста законопроекта, доработанного головной комиссией, с таблицами поправок, рекомендованных к отклонению или принятию; урегулированы действия инициатора в процессе обсуждения статей и поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении. Регламент содержит также указание на необходимость предварительного согласования с инициатором законопроекта решения о принятии законодательным органом закона в целом после обсуждения его в первом чтении. Закон принимается, если отсутствуют возражения со стороны главы администрации области и субъекта законодательной инициативы.

Заслуживает внимания положение, введенное Регламентом Народного Хурала Республики Бурятия, согласно которому к вносимому в Народный Хурал законопроекту требуется прилагать сведения как о субъектах законодательной инициативы, внесших законопроект, так и о лицах, участвовавших в его разработке.

Итак, обобщение и анализ положений федерального конституционного законодательства и законодательства субъектов Федерации в отношении порядка внесения законопроектов в парламент позволяют отметить следующее.

Первое. Российское конституционное право допускает следующие формы внесения законопроекта в парламент: внесение в законодательный орган законодательного предложения; внесение в законодательный орган непосредственно законопроекта; народная инициатива.

Второе. Процессуальный порядок в отношении указанных трех форм различен.

Третье. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов достаточно широко определяет круг субъектов законодательной инициативы. Заслуживают внимания отдельные положения регионального законодательства о круге субъектов законодательной инициативы, включении в их число общественных организаций, комитетов и комиссий парламента. Однако чрезмерное расширение круга субъектов законодательной инициативы полагаем нецелесообразным. По нашему мнению, право законодательной инициативы следует предоставить Генеральному прокурору Российской Федерации.

Четвертое. Полагаем целесообразным нормативно определить права субъекта законодательной инициативы. В частности, право сопровождать проект в парламенте, право участвовать в работе парламента и его органов при прохождении законопроекта, право отзыва законопроекта и т.п.


Платонов Владимир Михайлович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Темпоральные изменения правового обычая
Формы закрепления института диспозитивности, проблемы его реализации и роль в защите прав и свобод граждан
Правовая культура и правовая система современной России
Теократия как идеал
Средства реализации диспозитивных норм права
Вернуться к списку публикаций