2012-01-03 13:42:10
ГлавнаяТеория государства и права — Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и другие законодательные органы



Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и другие законодательные органы


Понятие законодательной инициативы. Законопроект и законодательное предложение

Рассмотрим, прежде всего, определение понятия законодательной инициативы.

Юридическая энциклопедия дает следующее определение: «Законодательная инициатива - внесение проекта закона в законодательный орган с целью его обсуждения и принятия решения». Данное определение, на наш взгляд, не вполне корректно, хотя оно воспроизводится во многих курсах российского конституционного права. Это определение основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Регламентах палат Федерального Собрания, федеральной парламентской практике.

Право законодательной инициативы, - пишет М.В. Баглай, - внесение законопроекта в парламент означает обязанность парламента начать рассмотрение данного законопроекта в соответствии с принятой процедурой. И это определение, на наш взгляд, более точно отражает сущность законодательной инициативы.

На федеральном уровне право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

- проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

- законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

- поправок к законопроектам.

Однако большинство субъектов Российской Федерации в своем законодательстве устанавливают, что осуществление права законодательной инициативы может быть также и в форме законодательного предложения.

Особенность законодательного предложения как формы осуществления законодательной инициативы состоит в том, что в нем выдвигается только идея о принятии либо изменении закона, которую можно рассмотреть только тогда, когда она будет оформлена в виде законопроекта.

Исходя из изложенного, выскажем мнение, что для российского конституционного права, с учетом его федерального и регионального аспектов, в настоящее время недостаточно приведенного выше определения законодательной инициативы. Более адекватным является понимание законодательной инициативы как официального внесения в компетентный орган парламента правомочным субъектом права законодательной инициативы предложения о необходимости законодательного регулирования.

Это наиболее широкое, наиболее всеобъемлющее определение. Оно включает в понятие объекта законодательной инициативы как законопроект, так и законодательные предложения.

Итак, в законотворческой процедуре важная роль принадлежит стадии внесения законопроекта в законодательный орган, к компетенции которого относится разрешение вопросов, предусмотренных в содержании законопроекта. Это стадия законодательной инициативы.

Отметим, что в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на отличие законодательной инициативы от других видов правотворческих предложений. Это отличие состоит в том, что законодательная инициатива может быть заявлена только уполномоченным на то субъектом, и во всех случаях парламент должен рассмотреть ее и принять по ней определенное решение.

В этой связи вопрос о круге лиц, обладающих правом законодательной инициативы, приобретает исключительное значение и требует нормативно-правового регулирования.

Нормы современного российского конституционного права дают на этот вопрос четкий ответ. О субъектах права законодательной инициативы применительно к федеральному парламенту мы говорили выше, раскрывая вопрос об участниках законодательного процесса. Но предписания федерального конституционного законодательства и законодательства субъектов Федерации по этому вопросу неодинаковы. Нормы регионального конституционного права, т.е. конституционного права субъекта Федерации, в числе субъектов права законодательной инициативы называют следующие: палаты и депутаты законодательного органа, его постоянные комитеты (комиссии), Президент (глава администрации, губернатор, мэр - в городах федерального значения), правительство, представительные органы местного самоуправления, Конституционный суд, Верховный (областной) суд, Арбитражный суд, прокурор.

В Башкортостане, Свердловской области, где парламенты имеют двухпалатную структуру, право законодательной инициативы представляется отдельно каждой из палат. В Пермской области, Ставропольском крае - депутатам Федерального Собрания Российской Федерации с той лишь разницей, что Уставом Ставропольского края данное право распространяется только на депутатов, избранных от этого региона.

Как уже отмечалось выше, российская правовая доктрина и практика законодательства в бытность Союза ССР предусматривали общественные организации в качестве субъектов права законодательной инициативы. Тем более вызывают интерес положения конституционного права Карелии, Адыгеи, где право законодательной инициативы имеют общественные организации в лице их республиканских органов. В Татарстане оно представлено Комитету парламентского контроля Государственного Совета, республиканскому Совету профессиональных союзов по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся.

В некоторых субъектах Федерации к субъектам права законодательной инициативы отнесены фракции, что в современных условиях, на наш взгляд, не может быть оценено однозначно. Во всяком случае, имея в виду не сложившуюся партийную систему в России в целом, не устоявшийся характер существующих партийных фракций, этот вопрос требует осторожного подхода.

Несмотря на то, что инициатива масс в определенной степени обеспечена существующей возможностью их участия в деятельности представительного органа в той или иной мере, это не означает автоматического предоставления народу законодательной инициативы как таковой. Другое дело, когда значительная группа граждан самостоятельно вносит предложения с целью урегулирования общественных отношений либо внесения изменений в действующие законы. В данном случае представительным органом власти рассматриваются: непосредственная инициатива граждан, их предложения, пожелания.

Оценивая в целом положительно закрепление права законодательной инициативы за широким кругом субъектов, нельзя не высказать опасения, что это может породить дублирование, некоторую инфляцию законодательной инициативы. В качестве одной из мер, призванных предупредить подобное явление, можно назвать систему незамедлительного информирования о проекте нормативного акта, поступающего на рассмотрение законодательного органа, всех заинтересованных субъектов.

Расширение круга лиц, наделяемых правом законодательной инициативы, на наш взгляд, не всегда оправдано. Так, вызывает сомнение позиция республик: Калмыкии, Коми, Тамбовской и Липецкой областей, посчитавших необходимым включить в круг субъектов права законодательной инициативы, например, председателя законодательного органа. Становясь депутатом, последний уже в этом качестве приобретает право законодательной инициативы, которое он не утрачивает с вступлением на пост председателя.

В то же время, автор придерживается позиции о необходимости предоставления права законодательной инициативы Генеральному Прокурору Российской Федерации, имея в виду его роль в контроле за законностью. Следует отметить, что в некоторых субъектах Федерации (например, г. Москва) прокурору такое право предоставлено.

Порядок и условия внесения законопроектов

Согласно конституционно-правовым нормам Российской Федерации и ее субъектов, внесение законопроекта в законодательный орган сопровождается необходимостью соблюдения определенных требований. Согласно сложившейся парламентской практике, в качестве обязательных условий называют:

- характеристику основных положений законопроекта;

- мотивировку новелл, вносимых в правовое регулирование;

- финансово-экономическое обоснование;

- перечень законов подлежащих отмене, изменению или дополнению;

- перечень законов, а также подзаконных актов, которые необходимо принять для реализации закона в жизнь.

В соответствии с Регламентом Государственной Думы, при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

- пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию, утративших силу, предоставлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

- заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104, части 3-й Конституции Российской Федерации).

Законопроекты о введении или отмене налогов - об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета - могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

По мнению автора, необходимо, кроме того, постоянное последующее участие Правительства в рассмотрении соответствующего законопроекта при его прохождении в парламенте.

Законопроекты вносятся в Государственную Думу с сопроводительным письмом, содержащим название законопроекта, обоснование необходимости его принятия, характеристику законопроекта, изложение его целей, основных положений и места в системе законодательства Российской Федерации.

При осуществлении права законодательной инициативы Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом Российской Федерации, Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации к законопроекту (поправкам к законопроекту) прилагается копия решения соответствующего органа государственной власти - о внесении законопроекта (поправок к законопроекту) в качестве законодательной инициативы данного органа государственной власти и назначении своего официального представителя по данному законопроекту.

Правительство Российской Федерации представляет заключение на указанные законопроекты по запросам субъектов законодательной инициативы обычно не позднее, чем через две недели со дня получения соответствующего запроса. В случае необходимости получения дополнительной информации от субъекта законодательной инициативы, вносящего законопроект, либо запроса у субъектов Российской Федерации требующихся для дачи заключения данных, не предусмотренных системой государственной отчетности, срок представления заключения пролонгируется.

Согласно принятой в настоящее время практике, в текст законопроекта, вносимого в Государственную Думу, включаются положения о сроках и порядке вступления федерального конституционного закона либо федерального закона в силу, а также положения об отмене, изменении и дополнении ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.

На наш взгляд, эта практика нуждается в корректировке. Поскольку эти положения непосредственно не входят в предмет закона и выходят за рамки регулируемых им общественных отношений, их следовало бы вычленить в самостоятельный документ, посвященный порядку введения закона в действие. Порядок введения в действие нуждается в особом регулировании и особом контроле за ходом его реализации. Это может быть решено путем принятия соответствующего постановления Государственной Думы и Совета Федерации о порядке введения закона в действие. Отметим, что в практике Московской городской Думы принят Закон г. Москвы «О порядке введения в действие законов».

Вносимые субъектами законодательной инициативы законопроекты (поправки к законопроектам) должны иметь на каждой странице идентифицирующие признаки (подписи субъекта законодательной инициативы или уполномоченных должностных лиц либо оттиски печатей, штампов, или иное, определяемое субъектом законодательной инициативы самостоятельно).

Внесенный в Государственную Думу законопроект регистрируется и передается в Совет Думы, который рассматривает его на предмет соблюдения установленного порядка внесения, после чего Совет Государственной Думы определяет Комитет палаты, ответственный за рассмотрение данного законопроекта, а также сроки представления им заключения на этот законопроект.

Если законопроект внесен в период парламентских каникул, то он рассматривается Советом Государственной Думы обычно не позднее, чем через десять дней после начала очередной, после парламентских каникул, сессии Государственной Думы.

Поправки депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к законопроекту, рассматриваемому в Государственной Думе, вносятся непосредственно в ответственный комитет.

Поправки Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вносятся в Государственную Думу. Указанные поправки подлежат регистрации соответствующим подразделением Аппарата Государственной Думы, после чего они передаются в ответственный комитет.

Законопроект, внесенный с нарушением установленных требований, рассмотрению не подлежит и возвращается Советом Государственной Думы внесшему его субъекту законодательной инициативы для выполнения установленной процедуры внесения.

Заключение ответственного комитета должно содержать предложение о принятии законопроекта к рассмотрению Государственной Думой или его отклонении. Заключение комитета должно быть мотивировано.

Ответственный комитет принимает решение - об отклонении законопроекта в случаях, если:

- регулируемые им вопросы не отнесены к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- он противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации;

- будет установлено, что принятие законопроекта (в силу представленной концепции) невозможно без внесения изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации;

- будет установлено, что законопроект внесен с нарушением установленных требований.

Заключение ответственного комитета представляется в Совет Государственной Думы, который определяет срок предварительного рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

Порядок внесения законопроектов в законодательные органы субъектов Федерации определяется законодательством этих субъектов.

В частности, применительно к Московской городской Думе устанавливается следующее.

Первое. Проекты законодательных актов вносятся в Московскую городскую Думу субъектами законодательной инициативы.

Официальным внесением проекта документом в Думу считается внесение проекта, оформленного в соответствии с установленным порядком на имя председателя Думы. Датой официального внесения проекта считается дата его регистрации в Думе.

Аппарат Думы не позднее следующего рабочего дня доводит до всех депутатов Думы информационное сообщение о факте внесения проекта документа, его названии, авторе и срочности рассмотрения (первоочередное или обычное).

Второе. Проект законодательного акта передается в аппарат Московской Думы не позднее, чем за две недели до планируемой даты рассмотрения. Дума вправе протокольным решением принять проект к первоочередному рассмотрению в недельный срок. Также в недельный срок рассматривается проект, внесенный как первоочередной мэром Москвы.

Проект бюджета города и отчет об исполнении бюджета не могут быть рассмотрены Думой ранее, чем через две недели после даты их регистрации.

Проект решения Думы передается в аппарат Думы не позднее, чем за неделю до планируемой даты рассмотрения, проект заявления или обращения Думы - не позднее, чем за день.

Третье. Проект законодательного акта направляется аппаратом Думы субъектам законодательной инициативы и в комиссии Думы. Председатель Думы вправе предложить одной или нескольким комиссиям, а также одному или нескольким координаторам направлений работы Думы провести предварительное обсуждение проекта, подготовить заключение к первому чтению проекта. До рассмотрения проекта на заседании Думы может быть проведено его предварительное обсуждение в форме общегородского обсуждения, публичных или депутатских слушаний. Регламенты публичных и депутатских слушаний устанавливаются решением Думы.

Несоблюдение параметров надлежащего оформления законопроекта по общему правилу влечет за собой его возвращение. Типична, к примеру, такая запись в регламентах субъектов Федерации: «...законопроект может быть возвращен инициатору для выполнения им установленных требований». Прежде всего, обращает на себя внимание неопределенность данного предписания. Формулировка «может быть» позволяет трактовать его произвольно. Это, в свою очередь, дает возможность органу либо должностному лицу, принимающему законопроект, действовать исключительно по своему усмотрению.

Еще к более неблагоприятным последствиям может привести отсутствие в анализируемом предписании каких-либо указаний о судьбе возвращенных законопроектов.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Индивид как субъект права
Конфедерация как переходная форма государства
Понятие субъекта права
Проблемы классификации юридической ответственности
«Коллективные» субъекты права
Вернуться к списку публикаций