2012-01-03 13:24:34
ГлавнаяТеория государства и права — Организация работы по подготовке законопроектов



Организация работы по подготовке законопроектов


Разработка законопроектов возможна: либо в виде подготовки нового документа, либо в виде изменений и дополнений действующих законов, либо в виде новой редакции, то есть нового текста действующего закона.

Оговорим, что в рамках настоящей работы термин «организация работы по подготовке законопроектов» охватывает стадии законодательного процесса до внесения законопроекта в законодательный орган.

Как показывает практика, на начальном этапе работы над проектом закона следует четко зафиксировать следующие положения:

- необходимость правового решения вопроса именно в форме закона;

- какой недостаток действующего законодательства полагает устранить предлагаемый законопроект;

- сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего закона;

- сбор материала о возможных последствиях будущего закона - экономических, социальных, политических, правовых, экологических;

- оценка возможных материальных и иных затрат, необходимых для реализации будущего закона;

- необходимо решить вопрос о возможной форме.

Организация работы над законопроектом включает следующие основные моменты:

Первое. Определение органа или должностного лица, ответственного за подготовку законопроекта.

Второе. Определение круга специалистов, привлекаемых к участию в работе над проектом; создание подготовительных комиссий и рабочих групп.

Третье. Проведение необходимых исследований.

Четвертое. Организация информационного обеспечения процесса подготовки проекта.

Пятое. Согласование подготовленного текста законопроекта с заинтересованными органами, его обсуждение.

Шестое. Проведение правовой и иной специализированной экспертизы.

Отнюдь незряшный вопрос: кто должен готовить законопроекты — депутаты или специалисты?

Отдавая должное авторитету народных избранников, все же подчеркнем необходимость обязательного участия в законодательной работе специалистов. Считаем неприемлемыми и недопустимыми, наносящими непоправимый ущерб законодательству демагогические рассуждения в пользу якобы демократии в ущерб профессионализму. Совершенно справедливо, на наш взгляд, пишет Мизулина Е.Б. о том, что первоочередной вариант законопроекта должен разрабатываться «вне политических разногласий, на высоком профессиональном уровне, с участием специалистов из различных сфер научного и практического знания».

Проекты закона, как правило, готовятся субъектами права законодательной инициативы.

Большую роль в подготовке законопроектов, разрабатываемых по инициативе парламента, играют его комитеты и комиссии. Для подготовки проектов наиболее значимых, крупных законов, как показывает практика, целесообразно создавать подготовительные комиссии и рабочие группы. К работе этих комиссий и групп необходимо, по нашему мнению, привлекать:

- авторов соответствующих законодательных предложений;

- представителей заинтересованных государственных и иных органов и организаций;

- ученых, в том числе юристов;

- граждан;

- специалистов-практиков;

- экспертов, принимавших участие на предыдущих стадиях законодательного процесса.

Гласность, всестороннее обсуждение - является важным элементом законотворческой процедуры.

Принципиальное значение, по нашему мнению, имеет предварительное обсуждение и формирование концепции проекта, его исходных положений. При этом важно создать условия для конструктивного обсуждения альтернативных проектов.

В ходе обсуждения следует использовать новые формы. Например, высказывается мнение (С.В. Поленина) о том, что в современных условиях целесообразно привлекать различные партии, движения, органы местного самоуправления. Отметим, что в уставах некоторых субъектов Федерации особо оговаривается, что проекты решений - в том числе законов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы - подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления.

На практике положительный эффект дает сочетание нескольких форм, например, рассылка заинтересованным организациям, опубликование в средствах массовой информации.

В современных условиях возрастает роль и значение парламентских слушаний как института парламентской демократии в законодательном процессе. Все чаще вносятся на обсуждение в порядке парламентских слушаний проблемы законодательного обеспечения и совершенствования действующего законодательства. Принимаются рекомендации о разработке тех либо иных законопроектов. Значение парламентских слушаний, таким образом, состоит, по меньшей мере, в следующих двух аспектах: выявление потребности законодательного регулирования; формирование основ концепции будущего закона. Так, например, в ходе парламентских слушаний «О месте, роли и законодательном обеспечении государственного регионального телерадиовещания в современной России» (проведены 15 октября 1996 года) Комитету Государственной Думы по информационной политике и связи было рекомендовано:

- переработать и подготовить проект федерального Закона «О телевизионном и радиовещании» с учетом предложений и замечаний региональных телерадиокомпаний;

- начать разработку законопроекта «О государственном региональном телерадиовещании», в котором были бы отражены место и роль региональных телерадиокомпаний в системе средств массовой информации; государственные гарантии деятельности и развития региональных телерадиокомпаний; обеспечение финансирования региональных телерадиокомпаний за счет федерального бюджета;

- подготовить законопроект «О фонде на содержание и развитие сети телерадиовещания в России».

По итогам парламентских слушаний на тему: «Проблемы законодательного регулирования организации дорожного строительства в Российской Федерации» (проведены 17 октября 1996 года) признано целесообразным:

- рассмотреть на заседании ГД законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» с учетом решения Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.96 «О неконституционности отдельных положений закона»;

- разработать и внести на рассмотрение ГД проект федерального Закона «Об автомобильных дорогах Российской Федерации».

Нередко предметом парламентских слушаний являются концепции развития законодательства в какой-либо конкретной сфере. Так, на парламентских слушаниях 13 мая 1997 года обсуждался проект концепции законотворческой деятельности по обеспечению реальных прав и реальных возможностей мужчин и женщин.

Итак, парламентские слушания - это одна из демократических форм, существенно влияющих на определение перспектив развития законодательства. По мнению автора, должен строго выдерживаться принцип парламентских слушаний, заключенный в самом названии, то есть парламентарии участвуют в них только в качестве слушателей, выявляющих мнение участников.

Однако имеются большие резервы повышения их коэффициента полезного действия, и прежде всего в использовании материалов и рекомендаций этих слушаний для составления прогнозов, программ и широкомасштабных планов развития законодательства.

В необходимых случаях законопроект может быть опубликован в средствах массовой информации для народного обсуждения.

Это положение предусматривается в Регламенте Государственной Думы, конституционно-правовых актах субъектов Федерации. Практика народных обсуждений получила в последнее время достаточно широкое распространение в субъектах Федерации и заслуживает, на наш взгляд, внимания.

Народные обсуждения проектов (при условии их хорошей организации) эффективны, например, при подготовке проектов уставов субъектов Федерации, в частности, Устава города Москвы.

Однако, чтобы такое обсуждение не было формальным, срок его должен быть достаточным, должны быть приняты меры, обеспечивающие свободное проведение дискуссии. При этом должен быть четко продуман механизм обобщения и анализа предложений, высказанных в ходе народных обсуждений законопроектов. Такие предложения, как представляется, должны подлежать максимальному учету и широко комментироваться.

По результатам обсуждения органы и организации, осуществляющие подготовку проекта, организуют учет, обобщение и анализ поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними. Следует подчёркнуть, что результатом обсуждения проекта закона может быть не только доработка содержания самого проекта, но и использование высказанных в ходе обсуждения предложений при разработке проектов других нормативных актов.

Подготовленный по итогам такого обсуждения проект согласовывается с заинтересованными органами. Такое согласование осуществляется путем визирования. Как правило, визируется первый экземпляр, но может быть так называемое веерное визирование. Законодателю важно при этом помнить, чтобы в ходе подобных процедур не было извращено высшее предназначение закона как правовой формы, призванной служить выражению воли народа, добру и справедливости

Очевидно, что согласование законопроектов имеет определенную специфику. И, прежде всего, это касается круга органов и лиц, с которыми проект должен быть согласован. Как правило, это руководители первого ранга, ответственные за работу органа в целом.

В той или иной форме (общей или более конкретизированной) принцип согласования проектов нормативных правовых актов, как правило, закрепляется нормативно. Например, в Регламенте Государственной Думы, в законодательстве субъектов Федерации.

Некоторые субъекты Федерации в своем законодательстве предусматривают, что отказ в согласовании или возражения по конкретным пунктам проекта не препятствуют дальнейшему движению проекта, кроме случаев, когда возражения сделаны по мотивам несоответствия этих пунктов действующему законодательству.

На наш взгляд, желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по проекту были изложены письменно и были доведены до сведения разработчиков проекта и законотворческого органа.

Особый порядок согласования в федеральном и региональном законодательстве предусмотрен для проектов законов: «Об утверждении бюджета, введении или отмене налогов, налоговых льгот, освобождении от уплаты налогов». И проекты таких актов рассматриваются только по представлению или при наличии положительного заключения правительства. Закрепление такого особого порядка, по нашему мнению, имеет существенное значение, так как дает возможность органам исполнительной власти, отвечающим за исполнение бюджета, расходование материально-­финансовых средств своевременно и непосредственно влиять на содержание актов, играющих важную роль в жизни региона.

Альтернативные проекты - одна из новелл современного законодательного процесса.

С учетом конституционных норм о политическом и идеологическом плюрализме целесообразно расширять практику подготовки альтернативных законопроектов. Это помогает выявить разные мнения и позиции, полнее учесть новые тенденции, увеличивает возможность выбора наилучшего из предложенных вариантов решения. Решение о необходимости альтернативного проекта может появиться в результате народного обсуждения.

Вместе с тем, в практике создания альтернативных проектов таится и опасность излишней ненужной борьбы, и это нельзя недооценивать. Более целесообразна, на наш взгляд, современная правотворческая практика федеральных органов и субъектов Федерации, где чаще встречается подготовка альтернативных вариантов тех или иных положений одного проекта, а то и на базе уже внесенного проекта. Практика альтернативных проектов или альтернативных вариантов будет способствовать, на наш взгляд, более глубокому выявлению различных, порой полярных, точек зрения, их сближению, закреплению в законе подлинных интересов всех социальных групп и слоев населения.

В законодательном процессе важная роль принадлежит координации, позволяющей наиболее рационально распределить усилия всех органов и лиц, участвующих в работе, избежать ненужного дублирования. Как показывает опыт, на федеральном уровне и в субъектах Федерации координирующие функции возлагаются на самые разные органы в зависимости от характера решаемых вопросов.

При необходимости законотворческие органы субъекта Федерации координируют подготовку нормативных правовых актов с соответствующими федеральными органами государственной власти и их подразделениями на его территории.

Особое значение в деятельности федеральных органов и субъектов Федерации имеет координация работы органов законодательной и исполнительной власти, их взаимодействие в процессе подготовки законопроектов нормативных актов. Важные принципы и формы такого взаимодействия закреплены нормативно.

Весьма значительную роль в деле координации правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации призвана сыграть образованная в соответствии с Указом Президента Российской Федерации (от 5 октября 1995 года № 1007) Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации.

Заслуживающей внимания представляется идея создания на федеральном уровне Научно-методического центра по координации правотворчества субъектов Российской Федерации. Такое предложение обоснованно высказывается с трибун научных конференций. Работу по созданию подобного центра можно было бы возложить на Минюст РФ.

Представляется заслуживающим внимания имевший место в прошлом на уровне законодательных органов Федерации и ее субъектов опыт консультирования в федеральных органах наиболее важных законопроектов субъектов Федерации. При этом подчеркнем, что это консультирование может быть проведено исключительно по просьбе субъекта Федерации и иметь лишь рекомендательный характер. В этом процессе исключительно важно соблюдение конституционно-правовых принципов взаимоотношений внутри Федерации.

Современное правовое развитие России и ее субъектов породило новые, заслуживающие внимания формы координации законотворческой деятельности. Помимо отмеченного выше заслуживают внимания разработки Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации о модельных (рекомендательных) законах, в том числе модельного закона о нормативных правовых актах. Можно было бы, по нашему мнению, ввести в практику одобрение этих модельных актов Государственной Думой либо Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и направлять их в органы государственной власти регионов для ориентира. Полагаем более принципиальным в этом вопросе значение Совета Федерации, в силу принципов его организации более тесно связанного с регионами.

По мнению автора, целесообразно рассмотрение модельных кодексов (законопроектов) одновременно с соответствующим федеральным законодательным актом, принимаемым в порядке статьи 72-й Конституции, о чем говорилось выше. Тем самым в ходе обсуждения законопроекта решался бы один из основных вопросов разграничения компетенции Федерации и субъектов.

Однако отметим, что, по нашему мнению, полная унификация правового регулирования не только не целесообразна, но и вредна, как об этом со всей очевидностью свидетельствует опыт правотворческого взаимодействия в рамках бывшего СССР, приводивший к полному дублированию в союзных республиках норм союзного законодательства. Но, тем не менее, следует также принять меры и к ликвидации неоправданного разнобоя при регулировании сходных общественных отношений.

В настоящее время в рамках совершенствования правового поля идет взаимодействие на региональном уровне. Тесно сотрудничает с законодательными и представительными органами Федерации и субъектов Федерации, например, Московская городская Дума. Создана Объединенная комиссия Московской городской Думы и Московской областной Думы по координации законодательных работ.

Основными направлениями такого допустимого, необходимого правового взаимодействия законодательных органов в рамках Российской Федерации как между федеральными и региональными органами, так и сугубо на уровне регионов, на наш взгляд, являются: взаимное консультирование в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов; взаимное информирование о принятых актах; направление (посылка) подготовленных проектов с просьбой дать отзыв; взаимный обмен текстами проектов актов, программами и планами правотворческих работ; организация совместных конференций, симпозиумов, совещаний.

Наконец, отметим еще один аспект законоподготовительной работы - участие субъектов Федерации в процессе разработки федеральных законов. Здесь можно выделить следующие направления:

Осуществление права законодательной инициативы. Статья 104 Конституции предоставляет право законодательной инициативы только законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. В период первого созыва Государственной Думы субъекты Федерации внесли 175 законопроектов. Из них только 8 были приняты в качестве федеральных законов, 24 проекта учтены при принятии многовариантных законопроектов, 16 - отклонены, 54 - отозваны. Остальные 89 проектов «застряли» в комитетах Государственной Думы первого созыва и были ею переданы «по наследству» в соответствующие комитеты Государственной Думы второго созыва.

Консультации. Статья 100 Регламента Государственной Думы предусматривает, что законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации направляются на согласование в субъекты Российской Федерации.

Активно участвует в федеральном законотворчестве, например, Московская городская Дума. За четыре года работы Московской городской Думы первого созыва ею принято 31 Постановление по внесению законодательных инициатив в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. При этом 80 процентов из них были подготовлены депутатскими комиссиями, рабочими группами или депутатами.

Итак, подготовка законопроектов охватывает обширную многоаспектную деятельность участников законодательного процесса, связанную с формированием идей законопроекта, выявлением, обобщением и анализом правовых взглядов по этому вопросу. На этой стадии подлежат изучению различные формы правосознания: массовое, индивидуальное, профессиональное. Важной формой выявления правовых взглядов являются парламентские слушания.

Представляется целесообразной работа по составлению прогнозов развития законодательства и совершенствованию планирования законоподготовительных работ.

Организация работ по подготовке законопроектов предполагает скрупулезную деятельность по выявлению всех факторов законотворчества — экономических, экологических, географических и, безусловно, политических. Полагаем, что необходимо нормативно (на уровне закона) закрепить обязанности участников законодательного процесса, обеспечить принцип согласования законопроекта и принцип соответствия закона праву. Особое внимание следует уделить согласованию позиций различных интересов и групп населения, имея при этом в виду их максимальный учет в тексте закона. Только при таком условии парламент может осуществить свою историческую миссию и конституционное предназначение - быть реальным выразителем народной воли.


Платонов Владимир Михайлович







Интересное:


Идея разделения властей в истории мировой политико-правовой мысли
Особенности государства как субъекта права
Понятие, виды и значение принципов права
Общее учение о праве и государстве
Средства реализации диспозитивных норм права
Вернуться к списку публикаций