2012-01-03 13:20:46
ГлавнаяТеория государства и права — Планирование и прогнозирование законодательной деятельности и ее содержание



Планирование и прогнозирование законодательной деятельности и ее содержание


Содержание законодательной деятельности

Обозначив данный вопрос в настоящем исследовании, договоримся, что мы не ставим своей задачей дать в полном объеме характеристику содержания законодательной деятельности. Это было бы слишком широким пониманием задач и целей настоящей диссертационной работы. Нет, мы ставим себе задачу рассмотреть проблему содержания законодательной деятельности и ее разграничение с другими формами нормативного правового регулирования.

Разграничение сферы законодательного и иного правового регулирования - один из принципиальных вопросов теории и практики юриспруденции.

Отдавая должное роли закона в правовой системе, все же выскажем осторожное мнение о необходимости разработки в парламентской практике достаточно жестких критериев, определяющих предмет законодательного регулирования.

Интересно, неординарно, по нашему мнению, пишет С.В Поленина необходимости преодолеть стереотип мышления депутатов, должностных лиц, их представления о законе как основном способе разрешения любых проблемных ситуаций. По мнению этого автора, следует добиваться невключения в планы работы Государственной Думы законопроектов типа: «О нефтегазовом хозяйстве», «О зерне», «Об архитектурной деятельности», поскольку связанные с этим проблемы должны решаться правительственными постановлениями на базе Гражданского, Земельного кодексов и других основополагающих кодификационных законов.

Вопрос о предмете закона, т.е. о круге общественных отношений, получающих правовое регулирование в форме закона, ни в теории правоведения, ни в практике законодательной деятельности, как нами было показано выше, четко не решен и однозначного ответа не имеет.

В большинстве случаев, как отмечалось выше, теоретики права, обобщив практику, на основе ее анализа перечисляют положения, которые согласно сложившейся практике регулируются действующими законами.

Закон Российской Федерации регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения и принимается в соответствии с Конституцией Российской Федерации либо представительным и законодательным органом Российской Федерации, либо путем референдума Российской Федерации.

В такой постановке вопроса всегда возникает проблема: с одной стороны — разграничение сферы правового регулирования между законными и иными актами, т.е. подзаконными, а с другой - возможность установления пределов законодательного регулирования.

Действующее законодательство этот вопрос не решает, из содержания Конституции Российской Федерации можно заключить, в каких случаях должно осуществлять регулирование на уровне закона либо федерального конституционного, либо федерального, что не исключает возможности принятия законов по другим вопросам. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Несмотря на некоторую неточность этой формулировки, поскольку слова «по вопросам» допускают относительно широкое толкование, следует заключить, что в самой Конституции предусмотрен исчерпывающий список федеральных конституционных законов.

Однако в течение пяти лет, прошедших с принятия Конституции 1993 года, была принята только часть таких законов. Вместе с тем, в российской практике сложилась ситуация, когда Конституционный Суд Российской Федерации допускает, что Президент может принимать указом меры в областях, не регламентированных законом.

Что касается тематики законопроектов, внесенных в Государственную Думу, то она достаточно широка. С 1 января 1995 года по 31 декабря 1998 года были внесены проекты по следующим вопросам: основы конституционного права, гражданское законодательство, законодательство о браке и семье, гражданско-процессуальное законодательство, арбитражно-процессуальное законодательство, законодательство о трудоустройстве и занятости населения, законодательство о труде, законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении, законодательство о финансах и кредите, законодательство по общим вопросам хозяйственной деятельности, законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности, законодательство о промышленности, законодательство о градостроительстве и архитектуре, законодательство о сельском хозяйстве, законодательство о транспорте и связи, законодательство о научной деятельности, законодательство о культуре, законодательство об охране здоровья населения, законодательство о физической культуре и спорте, законодательство об охране окружающей среды, законодательство о земле, законодательство о недрах, законодательство об охране лесов, законодательство об охране вод, законодательство об охране животного мира, законодательство об охране атмосферного воздуха, законодательство о государственной службе, законодательство об обороне, законодательство о безопасности, таможенное законодательство, законодательство об охране общественного порядка и общественной безопасности, законодательство о суде и судоустройстве, законодательство о прокуратуре, законодательство об адвокатуре, законодательство о нотариате, уголовное законодательство, уголовно-исполнительное законодательство, законодательство об административных правонарушениях, внешняя политика и международные отношения, международные договоры, международные право и процесс, внешнеэкономические отношения, межгосударственные отношения стран-участников СНГ.

Конституция предусматривает принятие федеральных законов, затрагивающих практически все сферы государственной, экономической, социально-культурной жизни.

Конституция не разграничивает предмет федерального закона, указа Президента и Постановления Правительства, однако она определяет иерархию между этими актами. В силу статьи 90 указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Согласно статьи 115, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения.

Конституция ограничивает полномочия Президента и Правительства, указывая в отношении ряда вопросов на применение федерального конституционного закона или федерального закона.

Принятие «закона о законах», на наш взгляд, будет способствовать утверждению реального верховенства закона. В том числе в этом документе можно было бы нормативно закрепить исключительную сферу законодательного регулирования.

Следовало бы согласиться С.В. Полениной о том, что только законами следовало бы регулировать:

- установление всех компонентов правового статуса граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам:

- условия создания и деятельности общественных организаций;

- определение порядка формирования и работы органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- вопросы конституционного порядка;

- установление, отмену и изменение всех видов налогов;

- так называемое юрисдикционное законодательство, т.е. уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах;

- семейное законодательство;

- правовой статус средств массовой информации.

Можно также согласиться с утверждением, что законами должна определяться сфера правовой регламентации правительства, особенно круг вопросов, по которым Правительство издает первичные нормы. Кроме того, законами должно предусматриваться издание ведомственных инструкций, действие которых выходит за рамки издаваемых их ведомств. Только законами могут формулироваться цели правового регулирования.

В юридической науке высказывается мнение о том, что расширение границ исключительной сферы действия закона имеет ряд положительных моментов, среди которых называют: сокращение множественности действующих актов, повышение системности и непротиворечивости законодательства, повышение роли закона в системе законодательства.

Однако, по нашему мнению, расширение сферы общественных отношений, регулируемых законами, имеет и отрицательные стороны, во всяком случае, оно не может быть бесконечным. Следует обозначить предел допустимости, за которым позитивное значение и высокий авторитет закона превращается в мелочную регламентацию, обращается вторжением в личную жизнь граждан.

Таким образом, пределы законодательного регулирования в демократическом правовом государстве, по нашему мнению, определяются сложившимися в данном обществе представлениями о мере свободы личности и пределах допустимого вмешательства в эту свободу. Известный принцип демократического регулирования - «дозволено все, кроме того, что запрещено». Именно в этом - основная сфера законов. В разные исторические периоды у разных народов эти представления различны. Другими словами, каждое общество само решает, чем оно готово заплатить за свою свободу. Например, современная дискуссия в США о возможности ограничений на приобретение и хранение огнестрельного оружия. Но это только одна сторона вопроса. Есть и другая.

Вопрос о пределах законодательного регулирования и его соотношении с другими формами правотворчества, для нас представляется важнейшим вопросом современного законодательного процесса. Другими словами: где нужен закон, а где возможно, необходимо и целесообразно принятие другого акта, каков баланс законов и подзаконных актов, насколько глубоко и досконально может и должен проникать закон в жизненные дела и ситуации? Это вопрос, на который законотворческая практика тысячелетиями повседневно ищет ответ. На наш взгляд, основные подходы к этой проблеме должны определяться целями и задачами правового государства, то есть надо взять за основу, сделать приоритетными сферу защиты и обеспечение прав человека.

Вероятно, при всем стремлении сделать норму закона конкретной нельзя обременять ее излишними технологическими деталями и подробностями.

В проекте федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации, подготовленном Государственной Думой, говорится о сфере исключительного ретуширования Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации.

К этой сфере, согласно задумке разработчиков, то есть Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы, относятся:

- основы конституционного строя Российской Федерации;

- основные права, свободы и обязанности граждан;

- основы федеративного устройства Российской Федерации;

- порядок выборов Президента Российской Федерации и Государственной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;

- основные принципы организации, формирования и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- ратификация и денонсация международных договоров Российской Федерации;

- правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;

- правовое положение партий и иных общественных объединений;

- правовой статус средств массовой информации;

- порядок формирования и расходования федерального бюджета;

- федеральные налоги и сборы;

- общие вопросы национальной безопасности Российской Федерации;

- порядок введения режима чрезвычайного военного положения;

- уголовная ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;

- судоустройство;

- иные вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

В пояснительной записке к данному документу говорится: «Среди имеющих важное значение для правотворчества новелл можно назвать также определение круга вопросов, по которым могут издаваться только законы и которые не могут быть предметом регулирования Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации».

Полагаем, что предлагаемое вышеприведенное решение этого вопроса неадекватно сделанной заявке, - поскольку перечень вопросов, отнесенных к предметам исключительного законодательного регулирования, предлагается сделать открытым - в проекте говорится об иных вопросах, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации.

Хотя заслуживает одобрения сама по себе попытка определить предметы исключительного законодательного регулирования, это, по нашему мнению, предполагает необходимость дать закрытый перечень подобных вопросов, что невозможно, так как трудно себе представить законодателя, который сам добровольно ограничит свои полномочия.

Поэтому возможна, с нашей точки зрения, следующая конструкция данной статьи: в статье соответствующего законопроекта определить на основе исчерпывающего перечня круг вопросов, составляющих сферу исключительно законодательного регулирования, а затем сделать оговорку, что помимо указанного законами Российской Федерации могут быть урегулированы и другие вопросы, относимые в соответствии со статьями 71-72 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации либо совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В несовместимости стремлений очертить круг вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом - с одной стороны, и парадоксальности идеи, таким путем ограничить возможности парламента, - с другой, - одна из причин, в силу которых Закон о нормативных правовых актах, вероятно, еще долгое время не будет принят и останется мечтой наших юристов.

Итак, подводя итог сказанному о содержании законодательной деятельности, подчеркнем следующее:

Во-первых, необходимо ограничить закон от подзаконных актов в зависимости от предмета правового регулирования.

Во-вторых, во всех случаях закон должен регулировать наиболее принципиальные вопросы общественной жизни. В качестве критерия разграничения сферы законодательного регулирования и отделения его от подзаконных актов нами предлагается следующее: закон должен приниматься во всех случаях, когда затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина, порядок их осуществления и пределы допустимого ограничения прав и свобод.

Что касается управленческих вопросов, то, по нашему мнению, вопрос об их отношении к законодательному регулированию рассматривается законодателем индивидуально, на основе целесообразности значения этих вопросов в общественной жизни. Это, по нашему мнению, определяется не юридическими, а политическими мотивами, которые, увы, еще много значат в нашей правовой жизни.


Платонов Владимир Михайлович



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Организация работы по подготовке законопроектов
Наука прав человека - предмет, функции, современные методологические проблемы
Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации
Содержание восстановительной функции права
Иные формы государственных образований
Вернуться к списку публикаций