2012-01-03 13:20:46
ГлавнаяТеория государства и права — Планирование и прогнозирование законодательной деятельности и ее содержание



Планирование и прогнозирование законодательной деятельности и ее содержание


Планирование и прогнозирование законопроектных работ

Оптимизация законодательной деятельности требует большой и длительной работы по выявлению и установлению действительной потребности в правовой регламентации соответствующей области общественных отношений, анализа тенденций и противоречий их развития, определения характера и наиболее целесообразных путей и форм регламентирования.

В отечественной правовой литературе вопрос о факторах, оказывающих влияние на развитие законодательства, формирование отраслей и институтов законодательства, ход законодательного процесса имеет своих исследователей. Отметим вклад, который внесли в разработку этой проблемы С.В. Поленина, А.С. Пиголкин и др. Особенно подчеркнем значение экономических, социальных, экологических, демографических, географических, национальных, этнических и даже климатических факторов. О политическом факторе и его влиянии на ход законодательного процесса в наше время не принято говорить громко, имея в виду широко распространенное мнение наших ученых о якобы неполитическом, а сугубо юридическом характере права.

Однако бытовавшая в свое время ленинская фраза: «закон - есть мера политическая, есть политика» в наши дни также верна на практике, как и много лет назад. Естественно, мы не беремся утверждать, что политика - это единственное, что предопределяет направление и непосредственное содержание законодательной деятельности. Но факты - упрямая вещь.

В этой связи уместно поставить вопрос о необходимости и целесообразности такой работы, которая позволила бы свести воедино роль и значение всех факторов, так или иначе влияющих на ход законодательного процесса и его содержание. В значительной мере это может быть осуществлено путем планирования и прогнозирования законопроектных работ как самостоятельной стадии законодательного процесса.

Вопрос об упорядочении механизма планирования и прогнозирования развития законодательства имеет принципиальное значение. В юридической науке и практике можно считать относительно разработанным федеральный срез механизма планирования на уровне парламентской деятельности.

В данном вопросе российский парламент достиг определенных позитивных сдвигов. Регулярно публикуются краткосрочные календарные планы законопроектов, подлежащих рассмотрению. В Собрании Законодательства Российской Федерации публикуется примерная годичная или полугодичная программа законодательных работ Палат Федерального Собрания.

Планирование работы с законопроектами было введено Государственной Думой, начиная с осенней сессии 1994 года на основании статьи 45 Регламента Государственной Думы, в котором предусматривается, что заседания Государственной Думы проводятся в соответствий с общей программой работы сессии Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании.

В практику вошла примерная программа законопроектной работы Государственной Думы. В 1995-1996 годах была разработана примерная программа на целый год работы Государственной Думы.

Примерная программа на 1996 год состояла только из двух разделов: перечень законопроектов, подлежащих рассмотрению в первую очередь; перечень законопроектов по комитетам Государственной Думы.

В настоящее время составляется примерная программа законодательной работы Государственной Думы на период весенней и осенней сессии. В информации Совета Государственной Думы «о ходе выполнения примерной программы законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии 1998 года» говорится, что из 196 законопроектов, намеченных примерной программой к рассмотрению в сентябре-октябре 1998 года, Государственной Думой рассмотрено 100 законопроектов. Принято 45 федеральных законов, 8 законопроектов (во втором чтении) и 35 законопроектов (в первом чтении).

В январе-мае 1998 года, в период весенней сессии, Государственной Думой рассмотрено 502 вопроса. Принято 102 федеральных закона, 19 законопроектов (во втором чтении), 51 законопроект (в первом чтении).

Плановое начало присутствует и в деятельности Совета Федерации. С учетом специфики этой палаты она принимает полугодовые (на первое полугодие, на второе полугодие) планы мероприятий. Составляется также план законодательных инициатив Совета Федерации на соответствующее полугодие.

В ноябре 1998 года Совет Государственной Думы рассмотрел информацию первого заместителя Председателя Государственной Думы В.А.Рыжкова «О ходе рассмотрения в Государственной Думе проектов правовых актов, внесенных Советом Федерации и членами (депутатами) Совета Федерации в 1995-1998 годах». В этой информации, в частности, отмечалось, что «30 законопроектов, внесенных в Государственную Думу Советом Федерации в 1995-1997 годах, до сих пор комитетами не представлены на рассмотрение Совета Государственной Думы. Из них 13 законодательных инициатив были внесены еще в 1995 году».

Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации утверждена Программа законодательных мер, направленных на преодоление экономического и финансового кризиса в Российской Федерации, подготовленная Комиссией Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации по разработке экстренных мер по выводу Российской Федерации из кризиса (постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 сентября 1998 года).

Постановлением предлагалось использовать указанную программу при разработке и внесении проектов федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы.

В научной правовой литературе высказывается справедливый упрек, что планы законопроектных работ Государственной Думы и Совета Федерации пока не сориентированы на создание единой, внутренне согласованной системы законодательства. Согласившись с этим мнением, отметим, что по большей части планирование законопроектных работ в настоящее время существует как фактор организации деятельности парламента и не имеет характера прогноза развития законодательства.

Говоря о планировании и прогнозировании законопроектных работ, отметим, что современная наука вносит достаточно серьезный вклад в разработку этой проблемы не только в чисто теоретическом аспекте, но и в аспекте прикладном, практическом, разрабатывая концепцию развития российского законодательства. Однако прогностическая функция отечественной правовой науки может и должна быть усилена, что, по нашему мнению, требует увеличения внимания государства к развитию фундаментальных юридических исследований. И практика законотворческих органов должна в большей мере, чем сейчас, считаться с мнением ученых.

По нашему мнению, недостатком современной практики планирования законопроектных работ является то, что в планах не прослеживается четкая связь развития законодательства с прогнозными оценками развития отраслей. Считаю, что недостатком планирования является отсутствие в планах Государственной Думы и Совета Федерации позиций о разработке проектов федеральных конституционных и федеральных законов, упоминаемых в Конституции Российской Федерации. А этот недостаток необходимо устранить, так как в Конституции Российской Федерации названы актуальные для государства законы. В частности, в соответствии со статьей 135 Конституции Российской Федерации требуется принятие Федерального конституционного закона «О конституционном собрании». Его принятие необходимо, а вот воспользуемся ли мы им когда-нибудь или нет - это вопрос времени, а не дискуссии.

Во многом это можно объяснить отсутствием достаточно достоверных научных прогнозов развития юриспруденции, отсутствием необходимых научных разработок.

Более продолжительные по срокам планы законоподготовительных работ возможны на основе прогнозов развития законодательной деятельности. В отличие от краткосрочных, долгосрочные (в том числе на период легислатуры) планы (программы) развития законодательства позволят не только упорядочить законоподготовительную деятельность парламента и субъектов законодательной инициативы, но и усилить системность самого законодательства, его внутреннюю согласованность и непротиворечивость и, в конечном счете, реализацию конституционного принципа верховенства правового закона.

Планирование законодательной деятельности позволяет:

- оптимизировать деятельность представительных органов, т.е. приведение в соответствие реальных возможностей законодательного органа и объема законодательных предложений;

- своевременно сконцентрировать усилия правотворческих, правоприменительных органов, научных организаций;

- улучшить качество принимаемых законов.

В ходе составления плана законоподготовительных работ мы в данном случае ведем речь о плане как о программе, а не только как о графике работы. На наш взгляд, следует ориентироваться на осуществление следующих задач:

- устранение мелкотемья;

- укрупнение (консолидация) предложений к плану, т.е. сведение воедино близких по содержанию предложений в одно;

- обеспечение преемственности в планировании законодательных работ;

- замена предложений об издании новых законов внесением дополнений и изменений в уже действующие. Экономия времени в этом случае достигается за счет того, что отпадают длительные дискуссии о концепции и структуре новых законопроектов;

- достижение эффективности законодательства путем установления его системности. В процессе планирования законоподготовительных работ необходимо «наложение» каждого предложения об издании нового закона на систему действующего законодательства.

Особое значение имеют такие планы, составляемые в Администрации Президента Российской Федерации, в Правительстве Российской Федерации. Планы законоподготовительных работ в настоящее время имеются практически у всех субъектов права законодательной инициативы.

В субъектах Российской Федерации разработка проектов законодательных актов также осуществляется на плановой основе.

Особенностью некоторых программ является развернутое указание предмета регулирования будущего закона. Различны сроки действия планов. В практике субъектов Федерации встречаются планы, утверждаемые на год, на два, на три, и на квартал, и на полугодие. При этом предпочтение отдается примерным программам и планам законотворческой деятельности.

Высказывается мнение, что целесообразно такие примерные программы и планы составлять на весь срок легислатуры парламента.

Целесообразно, на наш взгляд, иметь федеральную программу законопроектных работ, подготовленную на основе концепции социально-экономического развития.

Помимо собственно плана законопроектных работ иногда подготовка нормативных правовых актов предусматривается в рамках комплексных программ социально-экономического развития.

Для организации законотворческой деятельности в субъектах Федерации существенное значение имеет межрегиональная координация и планирование правотворчества, что имеет место на практике.

Итак, планирование и прогнозирование законопроектных работ - важная стадия законотворческого процесса. От правильного осуществления этой стадии зависит эффективность последующих этапов и стадий законотворчества. В этой связи полагаем целесообразным принятие федеральным парламентом по согласованию с субъектами права законодательной инициативы долгосрочной федеральной программы-плана законоподготовительных работ. Полагаем целесообразным привлечь к подготовке этой программы ведущие научные юридические организации.

В программе можно предусмотреть этапность и очередность разработки законопроектов, круг организаций и лиц, ответственных за подготовку, согласованные сроки внесения соответствующих законопроектов в законодательный орган. И на первом месте должны быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, вытекающих из Конституции.

Аналогичная программа, но скоординированная с федеральной, должна быть в субъектах Федерации.

Представляется крайне важным очертить круг вопросов, регулируемых федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

В Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных актов, включающая в качестве составных блоков как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Федерации. Автор в этой связи высказывает мнение о принятии федерального закона по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и соответствующих модельных законов для субъектов Федерации.

И залог этого - рациональное прогнозирование и планирование законоподготовительных работ.

Отмечая целесообразность планирования и прогнозирования законоподготовительных работ, считаем необходимым подчеркнуть, что сам по себе план-программа, наличие или отсутствие в нем указания на тот или иной законопроекта в коей мере не связывает суверенную волю субъекта права законодательной инициативы и тем более не предрешает решение законодательного органа.

В целом планирование работ позволяет рационально организовать работу по подготовке правовых актов, обеспечить комплексный подход к регулированию общественных отношений, выделить главное направление законодательного регулирования.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Роль Президента в законодательном процессе. Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации
Охранительная функция российского права
Общетеоретические аспекты реализации и действия норм права
Понятие норм права, их родовые и видовые признаки
Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ
Вернуться к списку публикаций