2012-01-03 13:05:55
ГлавнаяТеория государства и права — Участники законодательного процесса



Участники законодательного процесса


Под участниками законодательного процесса мы понимаем круг лиц и организаций, участвующих в отправлении законодательной деятельности, вступающих в соответствующие правоотношения и имеющих в связи с этим предусмотренные законом права и обязанности. В нормативных правовых документах - Конституции Российской Федерации, Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, других документах круг участников очерчен достаточно четко. Это:

- субъекты права законодательной инициативы;

- законодательные органы, их комитеты и комиссии;

- глава государства;

- граждане;

- научные и другие организации;

- координационные органы.

Конкретно роль и место каждого субъекта будут показаны далее.

Вопрос об участниках законодательного процесса в отечественной правовой литературе, как правило, рассматривается с позиций формально-юридического подхода.

Участники законодательного процесса связаны друг с другом различными правоотношениями. Можно отметить следующих участников этих правоотношений:

- субъекты права законодательной инициативы - парламент;

- субъекты права законодательной инициативы - граждане;

- субъекты права законодательной инициативы – научные учреждения;

- глава государства - парламент;

- глава государства — субъекты права законодательной инициативы.

Характер и природа этих правоотношений различны. Далее мы рассмотрим особенности каждой из групп правоотношений в связи с характеристикой участников законодательного процесса.

Субъекты права законодательной инициативы являются главными участниками законодательного процесса. Как известно, право законодательной инициативы, в силу статьи 104 Конституции Российской Федерации, принадлежит: Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также - Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы используется субъектами этого права по-разному.

Так, в весеннюю сессию 1995 года из рассмотренных Государственной Думой законопроектов - 55 процентов были внесены депутатами, 19 процентов - Правительством Российской Федерации, 11 процентов - Президентом Российской Федерации.

Круг субъектов законодательной инициативы, как видно из статьи 104 Конституции Российской Федерации, весьма широк. Отметим, однако, что в сравнении с ранее действовавшим Основным законом, Конституция Российской Федерации 1993 года сузила круг этих субъектов, в частности, права законодательной инициативы не имеют теперь общественные организации (Академия наук России), которые ранее таким правом обладали.

По замечанию С.В. Полениной, целесообразность такого решения в условиях, когда становление многопартийной системы парламентского типа только начинается, дискуссионна. По ее мнению, необходимо восстановить на время переходного периода право законодательной инициативы за общественными организациями, поскольку многие общественные организации, например, женские, молодежные - отражают значительную часть интересов соответствующих групп населения, и их мнение, по меньшей мере, должно учитываться в законотворческом процессе. Автор не разделяет мнение С.В. Полениной и считает, что до 90-х годов число общественных организаций строго регламентировалось партийно-хозяйственной властью. В настоящее время учредить общественную организацию и, таким образом, субъект законодательной инициативы крайне легко, что не оправдано.

В настоящее время любая общественная организация, пользующаяся авторитетом, известностью, может найти поддержку у уже имеющихся субъектов права законодательной инициативы. В то же время, по мнению автора, незаслуженно обойдена Прокуратура Российской Федерации как организация, которая является «оком государства» и следит за соблюдением законности во всех сферах жизни.

На практике основными участниками законодательного процесса являются - Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации. Это было подчеркнуто, в частности, на заседании Круглого стола по проблемам совершенствования координации между четырьмя основными участниками законодательного процесса, проведенного в Москве 26 сентября 1998 года.

По мнению автора, необходимо принятие Закона Российской Федерации, который будет строго регламентировать процедуру прохождения законопроекта от момента его подготовки (с заключением Правительства согласно части 3-й статьи 104-й Конституции Российской Федерации) и до момента публикации закона в средствах массовой информации. Причем, в данном законе должны быть строго определены не только права, но и обязанности сторон, что значительно облегчит прохождение закона и его подписание. Кроме того, необходимо усилить роль Правительства в работе над законопроектом, которое должно сопровождать законопроект по всей процедуре. Необходима также процедура, которая расширила бы участие субъектов законодательной инициативы над проектом.

Среди 767 законопроектов, принятых Государственной Думой за период с 1 января 1995 года по 31 декабря 1998 года, Президентом Российской Федерации внесено - 84, Правительством Российской Федерации - 267, Советом Федерации - 13, членами Совета Федерации - 25, депутатами Государственной Думы - 347, Верховным Судом Российской Федерации - 9, Высшим арбитражным Судом Российской Федерации - 3.

Субъекты Российской Федерации участвуют в разработке законопроектов. В 1995 году ими было внесено 33 законопроекта (из них ни один не подписан), в 1996 году внесено 108 законопроектов (подписан один), в 1997 году внесено 110 законопроектов (подписано пять), в 1998 году внесено 109 законопроектов (подписано пять).

Важными участниками законодательного процесса являются комитеты палат Федерального Собрания. Конституция Российской Федерации 1993 года в отличие от ранее действовавшего Основного закона России не наделяет комитеты палат парламента правом законодательной инициативы. Тем не менее, существует, на наш взгляд, прямая зависимость между числом комитетов Государственной Думы и масштабами включаемых в планы законоподготовительных работ законопроектов. Дело в том, что практически единственной функцией парламентских комитетов ныне является работа по подготовке проектов законов.

В качестве примера координационных органов можно назвать Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, которая была создана Указом Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 года, основными задачами которой являются:

- рассмотрение законодательных инициатив и выработку рекомендаций по организации работы над законопроектами;

- подготовка предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования, в целях единовременного их рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации;

- организацию экспертизы законопроектов в целях установления их соответствия Конституции Российской Федерации, приоритетности принятия федеральных законов, их соотношения с нормативными правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.

Активную роль в законотворчестве играют российские граждане, которых следует рассматривать как участников законодательного процесса. Законодательный процесс, как известно, может осуществляться двумя основными способами: представительная демократия (принятие законов парламентом); непосредственная демократия (принятие законов на референдуме).

По нашему мнению, проведение всенародного референдума по законопроекту дает возможность наиболее активному населению высказать свою позицию по данному вопросу. Но результаты всенародного обсуждения не могут связывать парламентариев при голосовании. В противном случае референдум из средства непосредственной демократии превращается в средство борьбы с парламентской демократией, что не так- то уж и редко в современном мире. Референдум важен как средство выявления широкого спектра мнений по обсуждаемому вопросу. Референдум - крайне важный, крайне дорогой и сложный способ законотворчества. Скорее всего, на референдум должны ставиться вопросы понятные, требующие однозначного ответа: «да», «нет». Практика зарубежных государств подтверждает целесообразность проведения консультативных референдумов.

Участниками законотворческого процесса выступают представители науки, и это понятно, поскольку необходимым условием повышения качества законов, их действенности и эффективности является научная обоснованность законотворчества, которая, казалось бы должна быть прямым следствием участия ученых в законодательном процессе. В отечественной и зарубежной правовой литературе это положение утвердилось весьма прочно и приобрело характер аксиомы. К сожалению, наша практика пока не разработала оптимальной и эффективной модели участия представителей науки в законодательном процессе, и коэффициент полезного действия здесь достаточно невысок, что признается нашими представителями юридической науки.

Отметим, что палаты Федерального Собрания, Президентская администрация, Аппарат Правительства достаточно широко привлекают к вопросам разработки законопроектов научных работников. Не чураются науки и субъекты Федерации при разработке своих законопроектов.

Однако научная обеспеченность законопроектов пока что не переросла в качественную сторону - научную обоснованность.

Причины тому разные. В их числе и поспешность в работе, невнимание со стороны государственных органов к мнению ученых, и общее снижение уровня науки, являющееся следствием известных экономических, социальных и политических процессов.

Позитивный опыт работы накоплен в экспертно-консультативном совете при Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам, где систематически обсуждаются наиболее важные законопроекты и проблемы в области права.

С научным обеспечением законопроекта тесно связан вопрос о его информационном обеспечении.

Нужна единая концепция информационного обеспечения законотворчества, включающая правовые и организационные средства ее реализации. Отметим, что Конгрессом США при реализации законодательных функций используется более 3 тысяч автоматизированных баз данных.

Информационные потребности законотворчества включают текущую и ретроспективную информацию, фактографическую, обзорную, концептуальную.

Информационное обеспечение законотворчества должно происходить с учетом особенностей федеративного устройства России, а также вхождения ее в СНГ и другие международные сообщества, как например, Совет Европы. Важную роль призвана играть Межпарламентская Ассамблея СНГ.

Важным источником законотворчества является связь на постоянной основе с научными институтами, центрами, в том числе по изучению общественного мнения. Базовыми здесь являются отношения с Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Институтом государства и права РАН.

Принципиально важны информационные отношения законодательных органов с правительством, министерствами, государственными комитетами. Стержнем этих отношений может стать государственная программа законодательных работ, которая выявит конкретные информационные и практические потребности законодательного регулирования.


Платонов Владимир Михайлович







Интересное:


Виды функций юридических фактов
Демократические режимы, их особенности и виды
Основания и виды доктринального толкования норм права
Виды законодательных актов в Российской Федерации
Функции юридических фактов в уголовном праве
Вернуться к списку публикаций