2012-01-02 13:33:16
ГлавнаяТеория государства и права — Нормативно-правовые акты



Нормативно-правовые акты


Нормативно-правовые акты издаются полномочными на то органами государственной власти: парламентом, президентом, правительством, министерствами и ведомствами, или принимаются референдумом. Поэтому проблема действия нормативно-правовых актов имеет две стороны и рассматривать ее следует, во-первых, с позиции нормотворчества, т.е. например, деятельности законодателя, и, во-вторых, с позиции применения нормы как завершающей стадии реализации права, т.е. с точки зрения, например, правоприменительных органов или органов юрисдикции.

Наука теории государства и права должна разработать основные принципы нормотворческой деятельности законодателя. Правоведы предлагают различные концепции действия юридических норм. Законодатель воспринимает или не воспринимает их и закрепляет определенные правила действия юридических норм во времени. Этими правилами и руководствуется правоприменитель. И только в случае, когда установленные правила действия нормативно-правовых актов не позволяют однозначно решить, какой нормативный акт следует применить к конкретной жизненной ситуации, когда обнаружена темпоральная коллизия между нормативными актами, правоприменитель обращается к исследованиям ученых.

С помощью юридических норм законодатель регулирует общественные отношения, поэтому лишить законодателя возможности изменять существующие нормы нельзя. Наоборот, в случае фактической необходимости законодатель должен решительно и быстро преобразовать юридические нормы, регулирующие уже сложившиеся, существующие или только могущие возникнуть общественные отношения. Таким образом, известный в юриспруденции принцип «закон обратной силы не имеет» не распространяется на законодателя. Ограничить законодателя могут конкретные фактические обстоятельства, например, отсутствие предмета регулирования или адресата. С другой стороны, законодатель может сам себя ограничить, издав соответствующие юридические нормы, например, исходя из политической необходимости. Так, конституционные нормы могут исключать возможность законодателя установить ответственность за деяния, которые в момент их совершения не признавались правонарушениями, а также усилить ответственность за деяния, совершенные в период действия закона, предусматривающего более мягкую ответственность, как, например, ст.54 Конституции Российской Федерации.

Истории законодательства России известна ситуация, когда законодатель в одной статье установил, что закон действует только на будущее время, а в следующей статье для себя (т.е. для законодателя) предусмотрел возможность распространить силу закона и на времена, предшествовавшие его обнародованию. Ныне действующая российская Конституция в п.2 ст.55 запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права граждан, а в п.3 этой же статьи допускает ограничение прав граждан федеральным законом в случаях необходимости. Таким образом, как и прежде, российский законодатель имеет возможность ограничить права граждан. Препятствием служат лишь международное право и ст.18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права гражданина «являются непосредственно действующими». В качестве прямых ограничений законодателя выступают ст. 54 Конституции России, касающаяся условий ответственности, и ст.57, устанавливающая основной принцип налогообложения.

С практической и теоретической точки зрения интересно использование в ст.54 и ст.57 формулы: «закон обратной силы не имеет». Расшифровки этого правила Конституция Российской Федерации не содержит. Что следует понимать под «обратной силой закона» в данном случае? Во-первых, по всей видимости, законодатель имел в виду темпоральный аспект обладания силой законом. Во-вторых, под термином «закон», вероятней всего, следует понимать в данном случае не только акт законодательной власти, но и любой другой нормативный акт, содержащий юридические нормы, регулирующие указанные в статьях Конституции правоотношения.

Наиболее неопределенными выглядят сами понятия «силы закона» и «обратной силы». В Федеральном законе от 25 мая 1994 г. о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания определен лишь момент, с которого перечисленные акты вступают в силу. При этом сами законы или акты палат могут устанавливать другой порядок вступления их в силу, т.е., по всей видимости, в частности, могут придать обратную силу содержащимся в них юридическим нормам. Но что это означает? Означает ли это необходимость пересмотреть заново все уже сложившиеся, возникшие и даже прекращенные правоотношения с точки зрения их соответствия новым юридическим нормам так, как если бы новые юридические нормы действовали прежде? Законодатель не расшифровывает понятие «силы» нормативного акта. Принято считать, что обладание нормативным актом силой дает возможность его применять к соответствующим отношениям.

Не ясным остается юридическое значение даты принятия нормативного акта, выделяемой законодателем, особенно даты принятия федерального закона. Датой принятия федерального закона законодатель определяет день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Однако после принятия федерального закона Государственной Думой ему предстоит пройти еще несколько этапов до вступления в силу в общем порядке, если не будет установлен иной момент его вступления в силу. Не обладая силой в этом смысле, принятый Государственной Думой федеральный закон порождает определенные обязанности у ряда субъектов законотворческого процесса. Кроме того, дата вступления федерального закона в силу может быть отнесена на будущее время, исчисляемое днями, неделями, месяцами. Динамика же развития социальных отношений может потребовать изменить юридические нормы принятого нового закона, а может весь федеральный закон в целом стать ненужным. Возникает вопрос, вправе ли Государственная Дума изменить, дополнить федеральный закон, не вступивший еще в силу, и на каком этапе, во-первых, и, во-вторых, может ли Государственная Дума отменить, аннулировать такой федеральный закон?

Неопределенность юридического смысла понятия «вступление в силу» проявляется и в том, что в законодательстве и в теории права используется термин «действие» закона (юридической нормы). Так, например, часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации была введена в действие Федеральным законом, а не «вступила в силу». В заключительных положениях Федерального закона Российской Федерации «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в п.1 ст.37 перечислены нормативные акты, утратившие силу, а в п.2 ст.37 - акты не действующие. А в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 66 «О признании утратившим силу пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1996 г. № 1043», Правительство постановило одни и те же юридические нормы признать утратившими силу и считать не действующими. Указанный же выше Федеральный закон от 25 мая 1994 г. о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания ничего не говорит о действии актов.

А.А. Белкин различает обладание акта силой и действие акта по субъекту. Действие акта он связывает не с волеизъявлением законодателя по поводу изданного им акта, а с поведением адресатов акта, с применением акта. Подобный подход к вопросу о действии акта обоснован, однако, представляется возможным исследовать обладание акта силой и его действие и с позиции одного и того же субъекта, как собственные характеристики самого акта (юридической нормы). Именно законодатель определяет временные границы не только обладания актом силой, но и временные пределы действия юридических норм, из которых он состоит. В этом смысле юридические нормы, содержащиеся в федеральном законе, обладают силой не с момента принятия закона Государственной Думой, а с момента его подписания Президентом, так как после этого федеральный закон должен быть обнародован для того, чтобы юридические нормы могли действовать (применяться), но внести в закон изменения, дополнения или вовсе его отменить может после подписания Президентом только другой закон, пройдя все этапы законодательного процесса. Распространить действие федерального закона в целом или отдельных его норм законодатель может и на время, предшествовавшее его принятию, т.е. урегулировать определенные общественные отношения так, как если бы принятый закон применялся еще до их возникновения.

Таким образом, п.1 ст.54 и ст.57 Конституции Российской Федерации можно было бы изложить в следующей редакции: «Действие закона, устанавливающего или отягчающего ответственность, не распространяется на предшествовавшие ему общественные отношения. Законы, устанавливающие или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратного действия не имеют». Кроме того, придав закону силу и введя его в действие, законодатель впоследствии может приостановить действие закона, не лишая его силы.

С позиции же адресата нормативно-правовой акт вступает в силу с момента, когда он доведен до его сведения, стал известным ему, т.е. после обнародования в надлежащем порядке, который предусмотрен законодателем. Необнародованный нормативно-правовой акт не обладает никакой силой для адресата, так как не может обладать силой то, что не может быть известно. Согласно п.3 ст. 15 действующей Конституции Российской Федерации, «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Таким образом, вместо короткого: «Неопубликованные официально (или необнародованные) в установленном порядке нормативные акты (юридические нормы) не обладают силой (или не могут вступить в силу)», законодатель установил, фактически три варианта обнародования нормативных актов: во-первых, опубликование законов; во-вторых, официальное опубликование законов; и, в-третьих, официальное опубликование для всеобщего сведения любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. При этом законодатель не определил, что считается «опубликованием», что считается «официальным опубликованием», и что - «официальным опубликованием для всеобщего сведения».

Согласно п.3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, фактически не применяются лишь неопубликованные законы и любые нормативные акты, затрагивающие права и обязанности человека и гражданина, не доведенные до всеобщего сведения. Поскольку Федеральный закон от 25 мая 1994 г. о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания называет официальным опубликованием закона первую его публикацию в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации», то возникает вопрос о силе (применении) юридических норм, не затрагивающих права и обязанности человека и гражданина, которые были опубликованы, предположим, в виде отдельного издания. Частично этот вопрос решен в Федеральном законе от 25 мая 1994 г. Ст.1 этого закона запрещает применение любых федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, не опубликованных официально. А Указ Президента РФ от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» в п. 10 возлагает на Администрацию Президента РФ обязанности по обеспечению первоочередного направления в полном объеме указов и распоряжений Президента РФ и на Правительство РФ - постановлений и распоряжений Правительства РФ в редакцию информационного бюллетеня «Собрание законодательства РФ». Вопрос об опубликовании (обнародовании) юридических норм, содержащихся в актах иных органов государственной власти и управления, скажем, министерств, государственных комитетов и т.д. частично решен в специальных указах Президента и постановлениях Правительства.

4.1 ст.5 Федерального закона от 25 мая 1994 г. допускает опубликование законов в иных печатных изданиях, кроме официальных, «а также доведение их до всеобщего сведения», в скобочках законодатель указывает - «обнародование», по телевидению и радио, каналам связи, рассылку государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, распространение в машиночитаемой форме. В связи с этим предложенную редакцию п.3 ст. 15 Конституции Российской Федерации можно было бы дополнить следующим: «Любые нормативные акты (юридические нормы), затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не доведены до всеобщего сведения (не обнародованы)».

Итак, сопоставляя Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон от 25 мая 1994 г. о порядке опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, можно выделить два способа обнародования юридических норм в зависимости от предмета, на регулирование которого они направлены. По общему правилу юридические нормы приобретают силу, с точки зрения адресата, после их официального опубликования в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Юридические нормы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, приобретают силу только после их доведения до всеобщего сведения соответствующими последним достижениям развития средств массовой информации способами. Однако и в этом случае юридическая норма не может вступить в силу раньше ее официального опубликования в указанных выше изданиях.

Принимая (утверждая) новый нормативно-правовой акт, законодатель устанавливает то или иное правило поведения адресата. Цель законодателя - обеспечить поведение адресатов юридической нормы в соответствии с установленным в ней правилом, т.е. привести юридические нормы правового акта в действие.

Действие юридической нормы проявляется в добросовестном исполнении ее предписаний адресатами, т.е., если так можно сказать, в повиновении юридической норме. Поэтому законодатель, желающий, чтобы установленная им юридическая норма действовала, должен позаботиться о доведении ее до адресатов.

Уже на ранних этапах зарождения цивилизации древние государства придавали исключительно важное значение проблеме восприятия закона его адресатами. Для обеспечения действенности законов в древних государствах они выставлялись в общедоступных местах. Существовал, так называемый, «столб законов». Сегодня в России таким «столбом законов» выступают два источника: «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации». Законодатель придает публикации закона в «Российской газете» официальный характер, следовательно, адресат вправе обращаться к газетному тексту как к официальному источнику юридических норм. Однако, на практике использование газетного текста в качестве источника юридических норм затрудняется качеством газетного текста, который грешит порой отсутствием знаков препинания, а то и вовсе опечатками. Ошибки и опечатки в газетном тексте могут приводить к неоднозначному толкованию юридических норм, препятствовать действию юридической нормы в целом.

Примером может служить публикация текста Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 1994 г. № 1482. Первоначально текст указанного Положения появился в «Российской газете». В соответствии с Указом Президента Положение вступало в силу с момента его опубликования, т.е. с 6 апреля 1994 г., когда текст появился в «Российской газете». Опуская анализ проблем, связанных с немедленным началом действия таких юридических норм сразу с момента их опубликования, остановимся лишь на трудностях, возникших из-за некачественного текста, в котором отсутствовали знаки препинания в нескольких местах, что фактически препятствовало добросовестному исполнению предписаний Положения. Реально Положение начало действовать только после его опубликования в «Собрании законодательства Российской Федерации». Именно «Собрание законодательства Российской Федерации» является тем источником юридических норм, на который ссылаются в процессе правоприменения, так как юридическая норма может действовать, когда известен ее точный официальный текст. Нормативно-правовые акты должны содержаться в официальных источниках. Сейчас, согласно п.2 Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов», таких источников три: «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации» и машиночитаемые тексты, распространяемые научно-техническим центром правовой информации «Система». Поскольку юридическая норма всегда вербальна (от латинского verbalis - словесный), официальный источник должен быть читаем. Но с точки зрения обнародования, с точки зрения обладания юридической нормой силой для адресата, машиночитаемый текст мало подходит, так же как и вряд ли можно считать официальным источником телевидение, радио, иные средства связи.

Разделяя обладание юридической нормой силой и ее действие как две собственные характеристики самой юридической нормы с позиции адресата, вероятно, можно разделить и обнародование и официальное опубликование юридической нормы. Обладание юридической нормой силой может не совпадать во времени с ее действием. Обладание силой связано со знанием адресатом о самом существовании конкретной юридической нормы, о предмете ее регулирования, об органе, ее издавшем, о дате ее надлежащего подписания (утверждения), о ее месте в системе нормативных актов. Для этого весь официальный текст юридической нормы не нужен. С другой стороны, действие юридической нормы связано с ее применением, реализацией. Действие юридической нормы невозможно без знания ее полного официального текста. Поэтому, в принципе, обнародование может предшествовать официальному опубликованию. Обнародование юридической нормы возможно в средствах массовой информации, в том числе в газетах. Задача обнародования - довести до всеобщего сведения информацию о наличии юридической нормы. В то время как официальная публикация содержит точный текст источника права.

Российский законодатель, по общему правилу, отождествляет обладание юридической нормой силой и ее действие, привязывая и то, и другое к официальному ее опубликованию. Разная периодичность «Российской газеты» и Собрания законодательства РФ - двух официальных, согласно действующему законодательству, источников, содержащих тексты норм права, - приводит на практике к тому, что первая публикация юридической нормы в «Российской газете» является, фактически, ее обнародованием и придает юридической норме силу. Применение же юридической нормы, как правило, становится возможным только после опубликования ее официального текста в Собрании законодательства РФ. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования федеральных законов возложен на Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации.

Придание российским законодателем официальной силы текстам юридических норм, опубликованным в «Российской газете», объясняется стремлением обнародовать юридические нормы. Ежедневная газета, учрежденная Правительством Российской Федерации, подходит для этого как нельзя лучше. Однако качество печати, во-первых, и отсутствие, в ряде случаев, приложений к опубликованным в газете нормативным актам, во- вторых, не позволяют рассматривать газетный текст в качестве источника, содержащего официальный текст норм права. Первую публикацию нормативного акта в «Российской газете» следовало бы, в свете вышесказанного, расценивать как обнародование юридической нормы для всеобщего сведения. Официальным же опубликованием целесообразней считать публикацию нормативного акта в «Собрании законодательства РФ», и возможность применения юридической нормы увязывать именно с ее опубликованием в этом источнике информации, а не с наличием юридической нормы в газете.

В том случае, когда для адресата юридическая норма вступила в силу, можно говорить о временных пределах ее действия. Как уже говорилось, эти характеристики юридической нормы должен установить законодатель, однако, если временные границы действия юридической нормы конкретно не указаны, то адресату определить их сложнее, чем наличие силы у юридической нормы. Применить же, соблюсти или нарушить адресат может только действующую юридическую норму.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Формальные источники права: понятие и структура
Формы реализации регулятивной функции права
Виды диспозитивных норм права по российскому законодательству
Содержание восстановительной функции права
Функции юридических фактов в уголовном праве
Вернуться к списку публикаций