2012-01-01 22:09:14
ГлавнаяТеория государства и права — Формальные источники права: понятие и структура



Формальные источники права: понятие и структура


Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24 апреля 1991 года закреплял правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти. Это позволяло однозначно говорить о подзаконном и исполнительно-распорядительном характере его деятельности. Но Конституция 1993 года закрепляет статус Президента РФ в качестве главы государства и выводит его компетенцию за пределы исполнительной власти. Это, соответственно, расширяет пределы полномочий Президента в сфере правотворчества. Кроме того, Конституция РФ не проводит четкого разграничения правотворческих полномочий Федерального Собрания РФ и Президента РФ. В результате, как показывает практика, Президент порой издает Указы по таким вопросам, по которым должны приниматься только законы. Например, Указы Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования», «О первоочередных мерах государственной поддержки малого предпринимательства в РФ», «О мерах по восстановлению сбережений граждан РФ», «О структуре федеральных органов исполнительной власти», «Об обеспечении прав инвесторов и акционеров на ценные бумаги в РФ» и др.

На наш взгляд, нормативные Указы Президента Российской Федерации нужно признать особой разновидностью формальных источников права, выявив при этом их взаимосвязь с законами и подзаконными актами, принимаемыми на территории РФ.

Важное значение в правовой системе России имеют и ведомственные нормативные акты, целью которых является уточнение тех или иных правил поведения, прав и обязанностей участников правоотношений.

По-прежнему актуальным в науке и на практике остается вопрос о соотношении законов и подзаконных актов. Очевидно, сегодня нужно активизировать научные исследования об объективной зависимости между законами и подзаконными актами, о ценности тех и других в правовой системе России. Лишь системное развитие и применение законов и подзаконных актов позволит обеспечить процесс реализации субъективных права, свобод и государства, эффективную работу органов государственной власти и местного самоуправления. Закон неизбежно тяготеет к конкретизации с учетом специфики и уровня развития государства и общества. Одним из способов обеспечения реализации абстрактных предписаний закона по-прежнему остается издание подзаконных актов. Можно полностью согласиться с мнением В.Н. Синюкова о том, что подзаконные акты всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в сфере профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности. Поэтому подзаконное регулирование общественных отношений и поведения субъектов права должно получить государственную поддержку.

Критика в адрес подзаконных актов оправдана лишь в том случае, если они противоречат содержанию законов. Однако в современных условиях в России практически любой подзаконный акт ограничивает действие нормы закона, так как условия экономического и политического кризиса, психологической напряженности объективно не позволяют этого сделать.

Новым, но не менее актуальным для развития системы формальных источников права в России, может быть сегодня признан вопрос о делегированном законодательстве. В российской юридической науке не уделяется должного внимания проблеме делегирования законодательных полномочий и, соответственно, делегированного законодательства. Долгое время утверждалось, что такого явления у нас нет, но оно есть на Западе и изобретено оно именно для подрыва роли парламента. На самом деле делегирование законодательных полномочий имело место в России раньше, есть оно и сейчас.

В российской Конституции не зафиксированы положения, регламентирующие возможность делегирования нормотворческих полномочий от одного федерального органа другому. Однако в науке уже сейчас обсуждаются вопросы о делегировании законодательных полномочий Президенту и Правительству. И хотя научных работ в данном направлении очень мало, тем не менее некоторые ученые признают исследования в данном направлении своевременными и актуальными. В частности, И.К. Акимова полагает, что нельзя умалять значения делегированного законодательства в системе формальных источников права и «объективная действительность приводит нас к выводу о необходимости такого института».

Поскольку законодательство РФ складывается из двух уровней (федерального и субъектов федерации), постольку в правовой науке большое место уделяется анализу законодательства субъектов Федерации.

Общие положения о законодательстве субъектов Российской Федерации закреплены в пункте 2 статьи 5 Конституции РФ. Республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство, а остальные субъекты Федерации - свой Устав и законодательство. Заметим, что прежде всего на уровне Конституций республик и Уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов недопустимым и крайне опасным является игнорирование положений федеральной Конституции. И поскольку на практике это происходит довольно часто, постольку уже сейчас учеными выдвигается и активно обсуждается вопрос о конституционной безопасности России. К угрозам конституционной безопасности справедливо относят следующие факторы. Во-первых, отсутствие строгой системы нормативных актов, противоречивость, параллелизм и пробельность законодательства. Во-вторых, заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с субъектами Российской Федерации, противоречащих Конституции. В-третьих, неконституционность нормативных актов субъектов федерации. В-четвертых, отсутствие норм правовой и политической ответственности высших должностных лиц за несоблюдение Конституции и федерального законодательства. В-пятых, затяжной экономический и политический кризис, сращивание криминальных структур с государственными органами и другие.

На наш взгляд, активное правотворчество субъектов Федерации, с одной стороны, является вполне обоснованным и законным, ибо такое право закреплено за ними самой Конституцией России. С другой стороны, чрезмерная «суверенизация», увлечение собственными интересами без учета общефедеративных интересов, разрушает единство и целостность российского законодательства и дестабилизирует развитие многих сфер: политической, экономической, социальной. Нужно признать, что нормотворчество субъектов Федерации и не может быть должным образом сориентировано без принятия федерального закона «О нормативных актах в Российской Федерации», который до сих пор находится в стенах Федерального Собрания. Это не останавливает научных исследований в области классификации нормативных актов. В частности, предлагается весь правовой массив разбить на несколько групп:

1) правовые акты, включающие в себя две подгруппы - законы и подзаконные акты исполнительной власти и органов управления;

2) договоры - публично-правовые (их удельный вес стремительно возрастает и охватывает федеративный договор и внутрифедеральные договоры, управленческие соглашения) - и гражданско-правовые;

3) акты судебных органов;

4) акты общественного саморегулирования - местного самоуправления, принятые по итогам выборов, референдумов, на народных собраниях, съездах;

5) международно-правовые акты и договоры, одобренные и включаемые в правовую систему.

Пока же, справедливо отмечает Тихомиров Ю.А., отсутствие строгой научной классификации актов и критериев их соотношения приводит к многочисленным противоречиям.

Вместе с тем, нельзя отрицать и реального влияния Конституции РФ на развитие законодательства субъектов федерации, то есть законодательства второго уровня. Понятия «Конституция Республики» и «Устав субъекта Федерации» активно исследуются в рамках современной правовой науки как самостоятельно, так и в рамках сравнительного анализа.

Необходимо особо подчеркнуть, что сохранение и упрочение суверенитета Федерации в целом начинается изнутри и все субъекты должны быть в этом заинтересованы. Любое игнорирование и нарушение норм Федеральной Конституции и федерального законодательства есть серьезное покушение на суверенитет государства, ослабление его силы и авторитета.

Главная отличительная особенность Конституций республик и Уставов иных, предусмотренных в Конституции РФ, субъектов Российской Федерации заключается в том, что они определяют правовой статус субъекта федерации в целом и являются, как и федеральная Конституция, политико-правовыми актами высшей юридической силы, юридической основой законодательства субъекта федерации. Данные акты носят учредительный характер, устанавливают политико-правовые институты, закрепляют организацию органов государственной власти, местного самоуправления, права, свободы и обязанности граждан, вопросы статуса национального языка и иные основополагающие для развития субъекта федерации положения. Соответственно, в их структуре и содержании усматривается большое сходство со структурой федеральной Конституции, активно используется понятийный аппарат Конституции. Поскольку республики в составе РФ могут называться государствами, постольку их главный, учредительный документ получил наименование Конституция. Вместе с тем, по-прежнему остается не полностью раскрытым положение о том, что республики - это государства, но не суверенные. Очевидно, нужно говорить о государственно подобных образованиях, которые могут претендовать на относительную самостоятельность в рамках Федерации, признавая и соблюдая принцип целостности и неприкосновенности территории РФ, зафиксированный в статье 4 федеральной Конституции. Другие субъекты Федерации - административно-территориальные и автономные образования, собственными Конституциями обладать не могут. По-видимому вследствие этого законодатель ввел в теорию и практику государственного строительства новое содержательное понятие - Устав. Но его юридическое содержание во многом идентично правовой природе Конституции, он обладает аналогичными юридическими свойствами - верховенством и высшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам соответствующего субъекта Федерации, является для них юридической базой.

Анализируя соотношение юридической силы Конституции РФ и основных, учредительных законов (конституций и уставов) субъектов федерации, некоторые ученые правильно указывают на то, что высшая юридическая сила Конституций республик и Уставов в рамках Федерации относительна, тогда как высшая юридическая сила Конституции Российской Федерации абсолютна. Поскольку статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ, а также собственной Конституцией или Уставом, постольку при разработке проекта последних следует непосредственно опираться на федеральные конституционные нормы, учитывая их суть, структуру и значение, не допуская противоречий. Только при признании незыблемости постулата об абсолютной юридической силе действующей федеральной Конституции можно рассматривать и развивать Россию как единое суверенное федеративное государство и выстраивать сложное, но внутренне единое двухуровневое законодательство Российской Федерации. К сожалению, практика показывает, что в действующих конституциях республик устанавливается их юридическое верховенство на территории республик, но при этом не всегда закрепляется их корреляция с конституционными нормами Федерации по этому вопросу (Конституции Татарстана, Ингушетии, Дагестана). В конституциях Ингушетии (ст.7), Сахи (ст.8), Татарстана (ст.59), Тывы (ч.2 ст.114), Башкортостана (ч.2 с.1), Дагестана (ст.1), Коми (ст.7), Чечни (ст.7) и других содержится следующая норма: «Законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления РФ правомерны на территории республики, если они не противоречат суверенным правам республики». Данная формулировка корректна только в случае выхода органов федеральной власти за пределы предметов ведения федерации и совместного ведения при принятии нормативных правовых актов.

На основе своих конституций и уставов субъекты российской федерации активно занимаются правотворческой деятельностью. Государственные органы субъектов федерации сегодня не только догоняют, но зачастую и опережают федеральные органы как по количеству, так, по мнению некоторых ученых, и по качеству нормативных правовых актов, принимаемых в различных сферах.

Активная нормотворческая деятельность субъектов федерации вызвала интерес к вопросу о региональном праве, праве субъектов федерации, региональном законодательстве, его структуре и основных характеристиках, о его месте в правовой системе федеративного государства.

«Федеративное устройство России, - отмечает В.В. Толстошеев, - природно-климатические, экономические, социальные и иные различия отдельных частей обширного российского пространства обуславливают необходимость дифференциации регулирования многих общественных отношений в масштабе регионов. Отсюда в правовой системе Российской Федерации все более отчетливо формируется крупный массив юридических норм, закрепляющих разнообразные общественные связи в рамках конкретных территорий». Выявление состояния и тенденций развития этого нового правового образования, определение путей его вхождения в правовую систему России становится еще одной из новых задач современной юридической науки.

Для характеристики этого нового нормативно-правового комплекса, регламентирующего отношения в региональном масштабе, следует раскрыть содержание понятия «регион» и его соотношение с понятием «субъект Российской Федерации». Официальная характеристика данного термина имеется в Основных положениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 3 июня 1996 года. В них регион определяется как часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Федерации. В нормативных актах наряду с термином «регион» для обозначения отдельных частей российского пространства используется еще иная терминология - бассейны, зоны, округа, районы и т.п. Широкое распространение получил термин «район» как территория, охватывающая несколько субъектов Российской Федерации. Уже сегодня нужно поднять вопрос о строгости терминологии, ибо со временем это опять может вылиться в длительные терминологические споры, которые зачастую уводят в сторону от реальных проблем. Так или иначе, термин «регион» не идентичен термину «субъект Российской Федерации», он может обозначать объединение субъектов по ряду сходных признаков. В юридической литературе уже высказывается соображение о целесообразности выделения в правовой системе России права субъектов Федерации и оформление его в качестве учебной дисциплины. Мы не оспариваем данное соображение, но считаем, что для начала нужно определиться с общей классификацией нормативных правовых актов в рамках федеративного государства и принять соответствующий правовой акт. Хотя уже сегодня ученые работают над выделением основных видов источников регионального права, к которым относят Конституцию РФ, федеральные законы и подзаконные акты; договоры и соглашения, заключаемые органами государственной власти субъектов федерации; законы и иные правовые акты субъектов Федерации. Очевидно, важность знаний о нормативном регулировании региональных общественных отношений обусловлена не только проблемами эффективности и совершенствования законодательства субъектов Федерации, но и совершенствованием законодательства во всероссийском масштабе. В настоящее время для подготовки научных рекомендаций об улучшении регламентации многих общественных отношений уже недостаточно одних представлений о федеральном и зарубежном законодательстве. Необходимы знания о практике их регламентации в рамках российских регионов. В результате активного правотворчества субъектами Федерации накоплен определенный опыт по решению конкретных экономических, политических и социальных проблем. Нужно проанализировать и описать этот опыт, оценить его положительные и отрицательные моменты. К тому же, в условиях разностороннего реформирования общества с таким обширным пространством как Россия очень важна апробация регламентации отношений в рамках отдельных регионов с последующим их распространением на всю территорию Российской Федерации.

К сожалению, парламентом России до сих пор не принят закон, содержащий официальную классификацию и основные правила построения иерархической системы правовых актов.

В пункте 2 статьи 2 инициативного проекта определяются виды нормативно-правовых актов в РФ. К ним ученые предлагают относить: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и постановления министров и руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, Закон о законах... отражает традиционные взгляды на систему формальных источников права, фиксирует в качестве основополагающих формальных источников права законы и подзаконные акты. Мы хотели бы отметить, что в данном проекте не проведено деление на основные и дополнительные источники права, что отражает современные тенденции в развитии российской правовой системы. Мы полагаем, что России в условиях переходного периода нужен Закон об источниках права, который доводит до населения информацию об иных (кроме актов органов законодательной и исполнительной власти) имеющих место в современной России формальных источниках права. В законе можно было бы закрепить официальную точку зрения о роли и месте принципов права, правовых обычаев, судебного прецедента, нормативных договор, юридической науки в сфере правового регулирования.


Гурова Татьяна Владимировна



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Правоохранительная система России: понятие и структура
Классификация норм права
Участники законодательного процесса
Темпоральные изменения правового обычая
Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и другие законодательные органы
Вернуться к списку публикаций