2011-09-23 09:00:46
ГлавнаяАдминистративное право — Акты Президента Российской Федерации



Акты Президента Российской Федерации


Общеизвестно, что Конституция России не содержит исчерпывающих критериев разграничения полномочий в правотворческой деятельности Президента, Парламента и Правительства, поэтому нарушение принципа верховенства закона по отношению к правовым актам главы государства обнаруживается чаще всего тогда, когда отсутствуют конкретные нормы закона. Что же касается основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом, то они, по мнению автора, не могут рассматриваться как нормативные и, следовательно, имеющие юридическое значение, в т.ч. и для Федерального Собрания России. Законотворческая самостоятельность палат российского Парламента формально не ограничена программными установками Президента, хотя влияние их бесспорно. К тому же основные направления внутренней и внешней политики определяются им с соблюдением положений Конституции и федеральных законов, из чего автором делается вывод о приоритетах законодательного регулирования многих вопросов, ставящихся Президентом перед Парламентом. Этот вывод подтверждает анализ президентского послания Парламенту России в 1995 году, где глава государства акцентирует внимание на особом нормативном содержании своих правовых актов, подчеркивая при этом, что часть из них имеет временный характер; а также анализа ряда его правовых актов, принятых в течение 1993-1997 годов. Так, в распоряжении Президента России от 11.11.94 № 578-РП содержится правовая норма, которая устанавливает, что нормативные акты президента «... рассчитанные на период формирования экономики, государственного и общественного устройства, являются временной правовой основой проводимых реформ».

Признание Президентом временного характера издаваемых им правовых актов в законодательной сфере, а равно его предписание Главному государственно-правовому управлению представлять предложения о признании их утратившими силу по мере законодательного урегулирования на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации во многом подтверждают выводы автора о правовых актах главы Российского государства и их соотношении с законами. Разные точки зрения Президента и Парламента в определении содержания законодательной базы реформ и как следствие - коллизии между федеральными законами и правовыми актами главы государства, что достаточно типично для большинства государств, находящихся примерно в аналогичных условиях переходного периода (Беларусь, Украина, Казахстан, Польша, Словакия, Эстония и др.). И дело здесь не только в отсутствии законов, а зачастую в стремлении главы государства опередить законодательное регулирование, дать ощутить свою политическую волю, определить свой подход к выбору курса осуществления реформ. Не случайно в Российской Федерации затягивание с принятием и просто непринятие конкретных законов было ранее (до избрания Путина В.В. Президентом России) связано с негативной позицией палат Федерального Собрания. Негативная позиция Президента по некоторым принятым Парламентом законам реализуется в использовании им своего права вето в формах, предусмотренных в ст. 107 Конституции России. В этом смысле утверждение о том, что «... пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения или изменения тех или иных отношений», представляется достаточно спорным. Как известно, разработка многих федеральных законов осуществляется не Парламентом, а Президентом и Правительством, как важными субъектами законодательной инициативы. Поэтому принятие законов Парламентом является всего лишь одним из этапов законодательного процесса, так же как и вето Президента, преодолеть которое Парламенту чрезвычайно сложно. Предпочтительнее исходить из необходимости согласования позиций Президента и Парламента как обязательного условия взаимодействия органов государственной власти. Что мы сейчас и видим в виде согласованной работы Парламента и Президента России. Поэтому разногласия между Президентом и органами законодательной власти должны решаться не путем опережающего принятия указов, а путем нахождения компромиссных решений, стабилизирующих отношения конституционных институтов Российской Федерации. Вместе с тем было бы ошибкой квалифицировать правовые акты, принимаемые Президентом России, как обычные подзаконные акты: они обладают явно более высокой юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента. Согласно Конституции (ст. 115), акты правительства в случае их противоречия Основному закону, федеральным законам и указам президента могут быть отменены главой Российского государства. Российская специфика разделения властей совершенно определенно характеризует приоритеты власти Парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти. Палаты Федерального Собрания, в отличие от президента, не в праве отменить или приостановить действие постановлений и распоряжений правительства. Принцип разделения властей в этом случае выдерживается совершенно определенно.

Таким образом, с принятием федеральных законов сфера первичного «указного права» неуклонно сужается, и многие правовые акты Президента Российской Федерации теряют свое значение и отменяются им. Однако было бы ошибочным считать, что вновь издаваемые законы направлены на ограничение полномочий главы Российского государства. Напротив, по определенным позициям его компетенция расширяется, конкретизируется и приобретает более четко выраженный нормативный характер. Так, Федеральный закон от 31.07.95 «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит к ведению президента России утверждение Реестра государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который распространяется на все ветви власти. В качестве федерального органа этим законом создан совет по вопросам государственной службы при Президенте России, который выполняет ключевые функции по подбору высших чиновников в аппарат федеральных государственных органов (ст. 26).

Одним из неоспоримых фактов участия Президента в организации государственной службы являются правовые нормы, содержащиеся в ст. 4 данного федерального закона, вопросы, регулируемые в соответствии с ним нормативными правовыми актами главы государства, могут также регулироваться федеральными законами. Такой подход, хотя и подчеркивает приоритет федерального закона, одновременно учитывает необходимость активной правотворческой деятельности Президента России в регулировании конкретных сфер общественных отношений. Автором отмечается также тот факт, что закон, даже при его максимальной детализации, не сможет быть исчерпывающим в регламентации того или иного предмета регулирования. Поэтому полноту правового регулирования в Российской Федерации необходимо обеспечить путем оптимального сочетания законов и вытекающих из них правовых актов главы государства. Это особенно очевидно в связи с серьезным отставанием законодательного процесса от потребностей демократизации и реформирования Российского государства. Так, указанный выше Федеральный закон об основах государственной службы может быть в полной мере реализован лишь после принятия еще не менее 9 федеральных законов, конкретизирующих его положения. Пока они не приняты Парламентом России, невозможно возложить на государственных служащих специальные меры ответственности, учитывая их положение и выполняемые функции, обеспечить должную социальную защиту, заставить подать в налоговые органы декларацию о доходах, провести военную реформу. В настоящий момент это невозможно сделать лишь правовыми актами Президента. Отставание с принятием законов - явление объективного свойства, характерное не только для российской правовой действительности, поскольку невозможно за короткий срок создать новую законодательную базу. В этом отношении претензии Парламента Российской Федерации к президенту о вторжении его правовых актов в сферу сугубо законодательную могут быть признаны обоснованными лишь тогда, когда спорные вопросы уже урегулированы федеральными законами. Следовательно, нерешенность проблем силы правовых актов президента ставят всю систему государственного управления в тупиковую ситуацию, т.к. старые законы неприемлемы в связи с изменившимся общественно-политическим укладом, а новые еще не приняты.

Подготовка правовых актов Президента Российской Федерации включает в себя ряд последовательных стадий и согласованных процедур правотворчества, что требует совместных усилий многих государственных органов, подразделений администрации президента, научных учреждений, консультантов и экспертов. Важное значение при подготовке актов главы государства, по мнению автора исследования, должна иметь их предварительная правовая проработка. В этих целях проекты указов и распоряжений в обязательном порядке должны проходить не только юридическую экспертизу и редактирование в Главном государственно-правовом управлении администрации Президента, но и при необходимости получать заключение и у «независимых» экспертов. В необходимых случаях для этого привлекается и Министерство юстиции России. Сложившаяся система организации работы в администрации президента предусматривает активное участие министерств и ведомств, особенно когда это касается вопросов, затрагивающих компетенцию Правительства Российской Федерации. Согласно Основному Закону России, большинство своих полномочий президент осуществляет единолично, а не разделяет с другими органами федеральной государственной власти. Поэтому правовые акты, издаваемые Президентом Российской Федерации в пределах его компетенции, не требуют контрассигнации, т.е. дополнительной подписи Председателя Правительства Российской Федерации или одного из федеральных министров, как это предусмотрено в конституционной практике Франции, ФРГ, Италии и ряда других государств. Однако технология подготовки правовых актов Президента России включает в качестве обязательного элемента согласование и визирование их руководителями министерств и ведомств, которые несут персональную ответственность за их подготовку. Вместе с тем система подготовки проектов правовых актов в аппарате главы Российского государства должна исключать случайности принятия скороспелых, политически и экономически не обоснованных и тем более юридически не подготовленных решений.

Согласование проекта правового акта Президента России включает личное визирование большого числа руководителей и исполнителей на подлиннике (первом экземпляре) проекта, который подписывается президентом. Таких элементов контроля автором работы выделяется, как минимум, семь, поскольку проекты указов и распоряжений Президента России визируются:

1) исполнителем и руководителем соответствующего подразделения администрации президента;

2) руководителями министерств и ведомств, которые представляют проект правового акта главе государства;

3) должностными лицами государственных органов, которым в документе даются конкретные задания и поручения;

4) руководителями заинтересованных советов, комиссий и других координационных совещательных и консультативных органов при Президенте России;

5) работниками Главного государственно-правового управления, непосредственно осуществляющими юридическую экспертизу и редактирование проектов правовых актов главы Российского государства;

6) начальником Главного государственно-правового управления или его заместителем, специально на то уполномоченным;

7) руководителем администрации президента.

В целях обеспечения всесторонней проработки и реализации принимаемых Президентом актов, правовая практика России предусматривает предварительное согласование их с Правительством. По действующему порядку все проекты указов и распоряжений Президента, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, направляются на согласование Правительству специальным поручением Президента или письмом руководителя Администрации и рассматриваются там в течение 5 дней. При необходимости срок рассмотрения проекта может быть увеличен до 15 дней по согласованному решению руководителя Администрации Президента и руководителя аппарата Правительства. Кроме того, предусмотрено обязательное согласование проектов указов Президента с Министерством юстиции. Вместе с тем, несмотря на столь сложную процедуру подготовки и принятия правовых актов Президентом России, они оказываются иногда недостаточными, чтобы предотвратить или, по крайней мере, самортизировать возможность принятия некоторых решений, вызывающих весьма неадекватную оценку у большинства населения и тем более специалистов, знающих конкретную проблему. Как результат - часть указов и распоряжений Президента принимаются поспешно, без должной проработки правового и организационного характера, а также выяснения их социально-экономических последствий для государства и общества.

Таким образом, правовые акты Президента Российской Федерации представляют собой подзаконные акты, обладающие после федеральных законов наибольшей юридической силой. Их содержание и юридическая природа определяются административно-правовым статусом главы Российского государства. Вместе с тем, сформулированная Президентом России концепция опережающего нормотворчества не имеет ничего общего ни с Конституцией, ни с конституционностью. Свое участие в законодательной деятельности он может активно осуществлять посредством права законодательной инициативы, которым он наделен статьей 104 Конституции Российской Федерации.


Соболевский Игорь Борисович



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Лицензирование как институт административного права
Особенности правового регулирования административно-правовых режимов
История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц
Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому
Таможенные органы Российской Федерации как субъекты таможенного контроля
Вернуться к списку публикаций