2011-09-23 09:00:46
ГлавнаяАдминистративное право — Акты Президента Российской Федерации



Акты Президента Российской Федерации


Впервые на конституционном уровне проведена классификация правовых актов президента на нормативные и ненормативные. Нормативные акты главы государства связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующего законодательства, принятием правил и положений, названных в актах парламента. Они являются одним из оснований для издания Правительством Российской Федерации постановлений и распоряжений (ст. 115 Конституции России). Юридической базой для принятия таких правовых актов Президента нередко являются положения самой Конституции Российской Федерации. Например, в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 80) и федеральными законами Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Естественно, что такое определение осуществляется в форме многочисленных правовых актов главы государства. В этой же форме им утверждается военная доктрина Российской Федерации, назначается референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п. «з» ст. 83, п. «в» ст. 84). Нормативными по своему характеру являются правовые акты Президента, в которых он выступает в качестве гаранта Конституции Российской Федерации или регулирует порядок осуществления предоставленных ему Основным законом полномочий. Ненормативные правовые акты принимаются президентом по вопросам применения норм права. Им производится назначение конкретных должностных лиц, награждение орденами и медалями и т.п. Таким образом, в ходе третьего этапа конституционной реформы в России происходит дальнейшее совершенствование правовых актов Президента, которые по ныне действующей Конституции Российской Федерации представляют собой подзаконный акт, обладающий после Конституции и федерального закона наибольшей юридической силой. Их содержание определяется конституционным статусом главы государства.

Основной закон России (ст. 90) предусматривает два вида правовых актов, издаваемых Президентом, - указы и распоряжения (по нашему мнению, такое изложение данной статьи Конституции России не совсем верно, т.к. Президент РФ правовые акты принимает, а не издает, что требует внесения соответствующего уточнения в Основной закон России). Как правило, указами оформляются решения Президента Российской Федерации нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу физических и юридических лиц, органов государственной власти и управления. Кроме того, согласно п. 3 распоряжения Президента РФ от 05.02.93 в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами и т.д.

Анализ правовых актов Президента России за последние 6 лет показывает, что в форме указов оформляются решения главы государства по значительно большему кругу проблем политического и общественного характера, исходя из значимости.

В форме распоряжений президента принимаются решения по оперативным, организационным, кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Они, в отличие от указов, не должны содержать предписаний, носящих нормативный характер. Вместе с тем в правовой практике Российского государства такой дифференцированный подход не всегда соблюдается. Так, указами Президента оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, например об Ассамблее общественного согласия, Общероссийском конгрессе по правовой реформе и т.д. В то же время ряд распоряжений Президента содержит правовые предписания нормативного характера (так, упомянутое выше решение от 05.02.1993 года хотя и включает положения нормативного характера, но было оформлено не указом, а распоряжением). Принципиально важно отметить, что правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами России. Лишь указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102 Конституции). Но эти указы, во-первых, едва ли можно рассматривать как нормативные. Они приводят в действие нормативные акты - законы о военном и чрезвычайном положении. Во-вторых, как представляется, Совет Федерации, утверждая Указы Президента, выступает не как законодательный орган, а скорее как орган, выражающий мнение всех субъектов Российской Федерации.

По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента (особенно в социально-экономической сфере) имеют комплексный характер и включают нормативные, оперативно-распорядительные и индивидуальные предписания. Поэтому понятие нормативности акта Президента имеет не только теоретическое, но и практическое значение для систематизации российского законодательства, а также для подведомственности их судебного рассмотрения. Вместе с тем нельзя не заметить, что при всей значимости координирующих функций Президента России большое место в его деятельности занимает руководство исполнительной властью. Среди равных федеральных органов и должностных лиц исполнительной власти первым является фактически Президент. Однако концентрация властных полномочий у главы Российского государства не означает, что он обладает прерогативами законодательной власти и вправе издавать указы, имеющие или изменяющие силу закона. Не умаляя роли Президента по руководству страной, нельзя упускать из виду, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны: в ст. 76 Конституции Российской Федерации речь идет исключительно о федеральных законах, и никаких изъятий или дополнений в отношении правовых актов президента как о первичных (базовых) актах, регулирующих эту сферу, в ней не установлено. Таким образом, исходные начала юридической природы и сила правовых актов Президента Российской Федерации определяются прежде всего Основным законом Российского государства - в нем достаточно четко сформулированы критерии соотношения федеральных актов, принимаемых различными федеральными органами власти (ст. 90 Конституции Российской Федерации), и из этого правила нет исключений.

Поскольку Президент России является гарантом Конституции, его правовые акты должны быть эталоном, как по содержанию, так и по юридико-техническому оформлению. Главный критерий их оценки - они не должны противоречить Конституции и законам, что подтверждает их юридическую четкость и правомерность. Приоритет Конституции и федеральных законов по отношению к любым иным актам не изменяет значения указов как основной формы реализации прерогатив президента по руководству страной. Именно поэтому в данной сфере в полном объеме должны действовать жесткие требования к содержащимся в указах нормативным решениям: указы - акты подзаконные и они не должны ни по сути, ни по содержанию противоречить Конституции и законом Российской Федерации.

Вместе с тем, анализируя акты Президента России по подписанию федеральных договоров по разделению предметов ведения республик - субъектов федерации и Российской Федерации, автором делается вывод, что они были подписаны заведомо с нарушениями Конституции Российской Федерации. Многие договоры, подписанные главой Российской Федерации и субъектами федерации, не отличаются глубокой правовой проработкой, соответствием Основному закону страны. Так, например, в одних договорах акцент делается на то, что республики являются государствами в составе Российской Федерации или являются субъектами Российской Федерации (см. договоры с Кабардино-Балкарской Республикой от 1.07.94, с Республикой Бурятия от 29.08.95); в других этот вопрос обходится молчанием (см. договор с Республикой Коми от 22.03.96; либо введен недвусмысленный вывод о том, что республика не является субъектом федерации (см. договор с Республикой Татарстан). По-разному в договорах федерации и с республиками решается вопрос владения, пользования и распоряжения землей, недрами и лесами, другими природными ресурсами. В ряде договоров все это отнесено без всяких оговорок к исключительному ведению республик (например, договор с Республикой Татарстан), в других содержатся разнообразные оговорки (см. договор с Республикой Башкортостан). Привилегии и льготы, выторгованные некоторыми субъектами федерации в нарушение Конституции России, позволяют им не участвовать в равной мере с другими субъектами в решении общероссийских дел, что не способствует укреплению целостности и единства России и стабильности в стране. Вследствие вышеизложенного делается вывод, что федеративные договоры республик, подписанные ранее главой Российской Федерации в нарушении Основного закона страны, требуют правовой оценки Конституционного Суда и Министерства юстиции России. Что и происходит сейчас на практике, именно Президент Российской Федерации Путин В.В. четко поставил данную проблему перед органами государственной власти России, используя для этого своих неполномочных представителей по Федеральным округам. А в дальнейшем все договоры о разделении предметов ведения с субъектами федерации должны проходить предварительный анализ в Министерстве юстиции, а лишь затем подписываться Президентом России.

Интегрирующие и координирующие функции Президента предполагают, что глава государства не подменяет деятельность законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации, а действует вместе с ними и через них, создавая необходимые условия для согласованной работы всех государственных органов. Именно в этом направлении выглядят перспективными конкретные действия и решения Президента России. Здесь заложен огромный политико-правовой потенциал нового качества интегрирующих функций президентской власти в Российском государстве, которые выражаются, прежде всего, в его правовых актах. Однако практика издания многочисленных нормативных указов Президента России (особенно в период Президентства Б.Н. Ельцина), закрывающих правовые пробелы в законодательном регулировании, фактически лишает Правительство в полной мере реализовать свои конституционные полномочия и показывает недооценку Президентом возможностей координации в целях эффективной работы властных структур. В этом повторяется характерная для нашей страны ошибка, когда орган, возглавляющий государство, вместо сосредоточения усилий на выработке и реализации стратегического курса реформ, сосредоточивает основное внимание на реализации мер оперативного характера. С этой точки зрения вряд ли можно рассчитывать, что решения, которые являются прерогативой Правительства, но изданные в виде правовых актов главы государства, будут более эффективны. С другой стороны, нормативные правовые акты Президента, по их характеристике самим президентом, носят временный характер, вследствие чего их вряд ли можно считать полноценной правовой базой развития реформ в Российской Федерации. И как следствие этого - причина отказа судебных органов руководствоваться при рассмотрении конкретных дел указами президента связано не с консерватизмом судей, а с жестким, по общепризнанным правовым постулатам, требованием что суд независим и подчиняется только закону.

Так, исходя из правовых норм, содержащихся в ст. 90 Конституции Российской Федерации, и анализа обращений палат Федерального Собрания в Конституционный Суд России, правовые акты Президента можно трактовать как одну из разновидностей подзаконных актов: указы и распоряжения главы Российского государства не должны противоречить Конституции и федеральным законам Российской Федерации. О их подзаконном характере свидетельствует также характер регламентации конкретных функций и полномочий Президента России (ст. 80 др.), требующих соответствия Конституции и федеральным законам. Однако открытым остается вопрос, как должен действовать Президент России, если практическая необходимость государственного управления требует правового регулирования, но в данной конкретной сфере его деятельности пока нет федерального закона. Проблема усугубляется тем, что значительная часть федеральных законов была принята до 1993 года и в разной степени не соответствует предписаниям и принципам действующей Конституции Российской Федерации. При этом необходимо учитывать, что на пересмотр и принятие новых законов требуется значительное время, должны учитываться сложность их разработки и возможные неадекватные позиции депутатов, политических фракций, палат Федерального Собрания, Правительства и Президента, принимающих непосредственное участие законотворческом процессе. Именно в такой правовой ситуации, как отмечалось автором ранее, указы Президента и должны играть роль подзаконных актов главы государства, предназначенных для «заполнения правового пробела», и действовать до принятия соответствующего федерального закона. Таким образом, принятие Президентом правовых актов в повседневной жизни определяется, в первую очередь, значительным отставанием законодательного урегулирования в сфере государственного строительства. Первое из них - предварительное согласование своих действий с Парламентом и Правительством России и выбор оптимального решения, затрагивающего их компетенцию (как вариант: внесение Президентом в порядке законодательной инициативы проектов федеральных законов с безотлагательным их рассмотрением в палатах Федерального Собрания). Для обеспечения взаимодействия и выработки единой законотворческой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента и Парламента, как-то: обязанность главы государства информировать Парламент о подготовке соответствующих законопроектов, а палат Парламента рассматривать поступившие проекты в жесткие сроки. Второй путь связан с возможностью Федерального Собрания России откладывать рассмотрение законопроектов, предлагаемых главой государства. Но он также должен быть оговорен на законодательном уровне, с учетом права Президента, как гаранта Конституции, использовать механизм прямого действия реализации своих полномочий по обеспечению выполнения возложенных на него конституционных обязанностей. Следовательно, перспектива опережающего принятия правовых актов Президентом России в сфере экономики, государственного и общественного устройства по тем вопросам, которые не регламентированы федеральным законодательством, представляется неизбежной и в связи с пробелами в действующей Конституции Российского государства, что, однако, ведет к произволу Президента Российской Федерации в сфере законодательства.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации
Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности
Владимир Федорович Дерюжинский (1861-1920)
Полномочия Президента России и их конституционное закрепление
Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью
Вернуться к списку публикаций