2011-09-23 09:00:46
ГлавнаяАдминистративное право — Акты Президента Российской Федерации



Акты Президента Российской Федерации


В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы указы Президента. Их юридическая природа и сила требуют тщательного анализа. Эта проблема для нашей правовой системы новая, возникла она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России и неоднократно затем рассматривалась под разными ракурсами в зависимости от конкретной экономической и политической ситуации, стратегических и тактических задач различных ветвей государственной власти. В этом аспекте названную проблему можно рассматривать в хронологических рамках следующих периодов:

1) становление и развитие института Президента на основе Конституции РСФСР (март 1991 - сентябрь 1993 г.);

2) функционирование Президентской власти на первом этапе конституционной реформы (сентябрь-декабрь 1993 г.);

3) совершенствование института Президента на базе Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г. - по настоящее время).

17 марта 1991 года большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно на вопрос о целесообразности введения в РСФСР поста президента. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института Президента как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. Водоразделом мнений стал вопрос об определении места Президента в иерархии Российского государства, согласно принципу разделения властей. Закон РСФСР «О Президенте РСФСР» от 24.04.91, закрепляя правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности. Это выражалось, прежде всего, в том, что Президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР. При таких исчерпывающих основаниях для принятия правовых актов Президентом и с учетом принципа разделения властей Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности и гарантии ее стабильности. В соответствии ст. 8 Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить Указы Президента в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Верховного Совета РСФСР и Съезда народных депутатов. Конституционный Суд РСФСР фактически предполагался в качестве арбитража в оценке конституционности правовых актов Президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, правовым актом Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей.

В правоприменительной деятельности Президента приоритетный характер придавался, несомненно, указам: они не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменить их с соблюдением определенной процедуры могли только Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции Президента. Распоряжению Президента отводилась роль акта оперативного, индивидуального, а иногда и организационно-порученческого характера. IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с российскими законами. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 24 мая 1991 года предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР - также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР. Вместе с тем на Съезде не была поддержана концепция, согласно которой все решения Совета Министров РСФСР (постановления и распоряжения) оформлялись бы через указы Президента. Ее авторы аргументировали свою позицию правовой нормой, предусмотренной ч.6 ст. 121 Конституции РСФСР, которая определяла право Президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако данная точка зрения не учитывала того, что правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам, которые едва ли могли удачно реализовываться через указы президента, т.к. были слишком многочисленны. Однако ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 года) все равно определяла Указы Президента как основной элемент деятельности Правительства РСФСР. Позднее VI Съезд народных депутатов РСФСР, внеся изменения в ч. 8 ст. 121 Конституции Российской Федерации, определил, что указы президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности Указа Президента, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти: по своему уровню, юридической силе и нормативности он занял третье место в правовой системе РСФСР (после Конституции и законов). Таким образом, первоначально указы Президента РСФСР были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно на территории РСФСР. Они не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым не могли вторгаться в сферу законодательства. Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал президенту право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеполитической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, в целях обеспечения оперативного регулирования хода экономической реформы. Такие указы представлялись Президентом в Верховный Совет РСФСР (а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета РСФСР) и при неотклонении их в течение 7 дней они вступали в силу. Одновременно Президент наделялся правом до принятия Закона «О Совете Министров РСФСР» самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. Очевидно, что практика делегирования Президенту права издания указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действующей тогда Конституции РСФСР. Но она и не противоречила ее смыслу, т.к. в силу ст. 104 Конституции РСФСР. Съезд народных депутатов мог решать любые вопросы, относящиеся к ведению РСФСР. Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел, лишь позднее в какой-то мере восполненный в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР.

Особое значение правовые акты Президента приобрели на первом этапе конституционной реформы в России (сентябрь-декабрь 1993 года). Общеизвестно, что в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 года он прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Федерации: до начала работы нового российского парламента и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться правовыми актами президента и правительства. Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом работы Федерального Собрания прошло 4 месяца. Однако ни одно государство мира даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В этой связи Президент России издал 7 октября 1993 года Указ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». Правовое регулирование в столь ответственный период отечественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме.

Естественно, что оно базировалось, прежде всего, на основополагающем акте - Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 года. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании, президент подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Федерации до 21 сентября 1993 года и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации и постановлений Съездов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, а также законодательства бывшего СССР в части, не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 года.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер и фактически осуществлялось до официального опубликования 25 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием. Это обусловливало подзаконный характер президентского правового регулирования и подтверждало необходимость в последующем внесении его указов на рассмотрение Парламента России, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов, Верховного Совета Российской Федерации. Согласно Указу № 1598 от 7 октября 1993 года, Президент Российской Федерации мог осуществлять правовое регулирование лишь по вопросам, отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации, а именно республиканского бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения. Причем и по этим вопросам правовое регулирование могло осуществляться исключительно для выполнения четко определенных целей во многом оперативного характера. Это - регулирование экономических процессов в стране, обеспечение государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод граждан; реализации федеративного договора; а также предотвращение стихийного, необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих российскому законодательству, что могло произойти в условиях временного прекращения деятельности представительных органов России. Указ Президента Российской Федерации на этом этапе конституционной реформы был основной формой правового регулирования. Он соответствовал целям и кругу вопросов правового регулирования, установленным Указом Президента России от 7 октября 1993 года, пройдя предварительную процедуру официального согласования.

В ходе третьего этапа конституционной реформы в Российской Федерации Конституция 1993 года посвятила целую статью (ст. 90) правовым актам Президента России. В ней подчеркивается подзаконный характер данных Президентских актов управления - они не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. В ней устанавливается общеобязательность указов и распоряжений Президента России, подлежащих исполнению на всей территории Российского государства. Вместе с тем общеизвестно, что роль правовых актов Президента Российской Федерации в настоящее время во многом существенно изменилась по своему содержанию и объему. Это, прежде всего, обусловлено новым статусом Президента, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом. Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в Российской Федерации стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции России, прав и свобод человека и гражданина, обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Используя согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Президент России своим арбитражем обеспечивает государственное единство. Конституция наделила Президента как главу государства и прерогативами определения основных направлений внутренней и внешней политики государства и представительства Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях.

Эти основополагающие положения статуса Президента РФ реализуются в ряде статей Конституции, определяющих его взаимоотношения с Правительством и парламентом России, в том числе с каждой из его палат. Они лежат в основе компетенции Президента по вопросам формирования Правительства и назначения высших должностных лиц в системе исполнительной и судебной власти, в области внешней политики, обороны и безопасности, а также осуществления традиционных функций главы государства (вопросы гражданства, помилования и т.п.). В связи с наделением Правительства России более широкой самостоятельностью, а также изменением статуса Президента Российской Федерации Конституция 1993 года несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства, ограничив возможности главы государства влиять на судьбу актов органов исполнительной власти субъектов федерации: он теперь не может их отменять, а лишь вправе приостанавливать действие этих актов в случае противоречия Основному закону Российского государства, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Указанные обстоятельства обусловливают то, что правовые акты Президента России в настоящее время в значительной мере утрачивают исполнительно-распорядительный характер и становятся в основном актами главы государства по вопросам его компетенции, четко и исчерпывающе определенной в Конституции Российской Федерации.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Организация и проведение выборов Президента России
Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации
Некоторые вопросы административной ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества
Административная ответственность за нарушение правил лицензирования
Таможенный контроль: понятие, принципы, основы нормативно-правового регулирования
Вернуться к списку публикаций