2011-09-22 09:00:44
ГлавнаяАдминистративное право — Институт президентства в системе разделения властей в Российской Федерации



Институт президентства в системе разделения властей в Российской Федерации


Особая юридическая сила федеральных конституционных законов заключается также в том, что они принимаются обеими палатами Федерального Собрания: тремя четвертями от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями от общего числа депутатов Государственной Думы и не могут быть отклонены Президентом Российской Федерации и возвращены на новое рассмотрение в парламент. Президент России, независимо от того, имеются ли у него возражения по принятому Парламентом федеральному конституционному закону, обязан в соответствии с частью 2 статьи 108 Конституции подписать и обнародовать его. Однако у Президента есть возможность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом в отношении конституционности подписанного им закона.

Таким образом, взаимоотношения президента и парламента Российской Федерации характеризуются большой сложностью, но одновременно и большой гибкостью. Первое обусловлено 2-х палатной структурой Федерального Собрания, а второе определяется статусом Президента России в системе разделения властей. Иного пути, кроме сотрудничества, у них нет.

В Российской Федерации главой исполнительной власти является Председатель Правительства РФ. Однако функциональный аспект позволяет говорить о фактическом руководстве Президентом России исполнительной властью. Вместе с тем с закреплением конституционной самостоятельности Правительства как федерального органа, осуществляющего наряду с Президентом и иными ветвями власти государственную власть, качественно по-иному стала развиваться отечественная модель разделения властей: если раньше основные функции Президента в системе разделения властей определялись руководством исполнительной власти, то в Конституции Российской Федерации 1993 года отсутствуют правовые нормы об ответственности Правительства перед главой государства. В то же время сохранены институт отставки Правительства по решению Президента, назначение членов Правительства, возможность отмены правительственных решений, противоречащих законам Российской Федерации и указам Президента Российской Федерации. В результате анализа конституционных полномочий Президента России автор исследования делает вывод, что многие из них либо непосредственно имеют исполнительный характер, либо в значительной степени приближены к исполнительной власти.

Поэтому, по мнению автора, в той мере, в какой Президент Российской Федерации непосредственно выполняет исполнительные функции или определяет содержание деятельности Правительства Российской Федерации, на него должен распространяться принцип разделения властей. Но при этом следует учитывать сложное переплетение сфер деятельности и полномочий главы Российского государства и Правительства России. Практическая реализация данной схемы взаимодействия президентской и исполнительной властей была бы возможна и эффективна, если бы Правительство непосредственно подчинялось Президенту, и вся исполнительная вертикаль возглавлялась им. Но в таком случае практически невозможно было бы совместить в институте президента одновременно и функции исполнительной власти, и функции координатора согласованных действий всех ветвей государственной власти. Поэтому Конституция России 1993 года определила правовое положение Президента Российской Федерации как главы государства, определяющего основные направления внутренней и внешней политики страны, сохранив при этом за ним большинство полномочий в сфере исполнительной власти и рычаги воздействия на Правительство Российской Федерации. Но сохранение фактического влияния Президента как главы государства на исполнительную власть становится недостаточным, если это не зафиксировано в правовых актах и не подкреплено административной подчиненностью. Так, это характерно для взаимоотношений главы государства с администрацией субъектов федерации, где Президент и Правительство выступают равноценными органами власти: согласно ст. 78 Конституции России функции контроля за осуществлением полномочий глав администраций осуществляются президентом и правительством.

Анализ всей совокупности полномочий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации обнаруживает, прежде всего, либо их несогласованность, либо фактическое поглощение полномочий Правительства соответствующими прерогативами главы государства, что вряд ли приемлемо для горизонтального уровня взаимодействия этих субъектов государственной власти. Вследствие чего, автором делается вывод, что фактически единая система исполнительной власти на федеральном уровне возглавляется двумя параллельными институтами публичной власти: Президентом и Правительством. Это находит свое практическое отражение во взаимоотношениях с ними руководителей субъектов федерации, которые в зависимости от характера личных отношений с первыми лицами государства решают проблемы регионов либо с Президентом, либо с представителем Правительства (оформляя принятые решения либо в виде Указов Президента, либо в виде Постановлений Правительства), что вносит фактическую несогласованность и дублирование в руководство исполнительной власти России. Именно на эти факты обращает внимание и постановление Государственной Думы «О социально-экономической политике Правительства Российской Федерации», в котором рекомендовывалось Президенту Российской Федерации осуществить организационные мероприятия по устранению параллелизма и дублирования деятельности Администрации Президента и Федерального Правительства. Однако таких рекомендаций явно недостаточно, необходимы четкие законодательные предписания о полномочиях и формах взаимоотношений исполнительной власти и администрации Президента Российской Федерации.

В период становления института президентства в Российской Федерации тяготение главы государства к исполнительной власти вполне объяснимо. Но нельзя забывать, что одна из главных административно-правовых функций Президента России - обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех ветвей власти, а не принятие решений за них. Поскольку дуализм в руководстве единой системой исполнительной власти может иметь негативные последствия, необходимо найти взаимоприемлемый для обеих сторон и общества выход. И прежде всего, автором предлагается разграничить компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной власти, с учетом характера выполняемых ими функций. Одно из перспективных направлений в решении этой проблемы заключается в уточнении и конкретизации их конституционных полномочий и ответственности, внеся соответствующие поправки в действующую Конституцию России. Общеизвестно, что неясности и недоговоренности в организации исполнительной вертикали в конечном счете ведут к ослаблению единства государственной власти. Поэтому на законодательном уровне следует окончательно определиться, кто возглавляет единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации, кто ее контролирует и кто отвечает за ее работоспособность. По мнению автора, с учетом тяготения Президента России к исполнительной власти следует законодательно переподчинить ему всю исполнительную вертикаль.

Основные полномочия Президента России как главы государства заключаются в обеспечении единства всей государственной власти. Интегрирующая роль большинства административно-правовых прерогатив и функций главы государства применительно ко всем ветвям власти должна проявляться равномерно, без предпочтения одной из них. Что же касается методов прямого, административного воздействия на Правительство, т.е. дискреционных полномочий Президента по отношению к Правительству, то они допустимы только тогда, когда оно не справляется со своими обязанностями. Таким образом, разграничение сфер их деятельности внесет ясность, кто конкретно отвечает за состояние и управляемость исполнительной ветви власти.

Можно согласиться с мнениями ряда ученых-юристов России, что глубина конституционных изменений в статусе и взаимоотношениях Президента и Правительства недооценивается в теории и практике государственного управления. Так, М.А. Митюков считает, что Конституция Российской Федерации (1993 г.) лишь несколько изменила формы взаимодействия этих институтов государства. По его мнению, это не имеет принципиального значения, поскольку вместо прежней формулировки «Президент руководит деятельностью Совета Министров Российской Федерации», в Конституции Российской Федерации закреплено право главы государства председательствовать на заседаниях Правительства и принимать решение о его отставке. Л.А. Окуньков при этом отмечает, что в период с 1993 по 1996 год Президент лишь два раза председательствовал на заседаниях Правительства, что было характерно и ранее, когда Президент по должности руководил Правительством. По мнению автора, более зримо взаимодействие проявляется в регулярных рабочих встречах Президента и главы правительства. Что же касается института отставки правительства по решению Президента, то здесь мы видим институт политической ответственности Правительства перед главой Российского государства.

Рассматривая особенности взаимоотношений Президента России с органами государственной власти субъектов федерации, следует отметить, что глава Российского государства может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, по вопросу призыва на военную службу призывников республики Татарстан осенью 1999 года). В случае не достижения согласованного решения он может передать решение спорам на рассмотрение соответствующим судом (часть 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации). Кроме этого, часть 2 ст. 85 Основного закона России наделят Президента правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случае противоречия этих актов Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Вместе с тем, вызывают определенные сомнения наделением Президента России правом по отмене постановлений и распоряжений Федерального Правительства (ст. 114 Конституция Российской Федерации), а также по приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации, если они противоречат Конституции России и федеральным законам (ст. 85 Конституции Российской Федерации). В этой ситуации Президент Российской Федерации своими действиями как бы подменяет Конституционный Суд России, выступая своеобразной надзорной инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство Российской Федерации (а также и третья сторона, например - субъект Российской Федерации), не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу незаконности соответствующего указа Президента.

Возлагая на Правительство осуществление исполнительной власти в Российской Федерации, Основной закон России тем не менее не дает исчерпывающего ответа о объеме его компетенции, вся ли полнота федеральной исполнительной власти или только отдельные его сферы осуществляются им (ст. 110). Таким образом, довольно-таки широкий спектр основных направлений деятельности главы российского государства не вполне сочетается с аналогичными функциями Правительства России в сфере исполнительной власти (ст. 10, 11, 110). Это позволяет ряду отечественных юристов делать вывод, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет и возглавляет, прежде всего, Президент Российской Федерации, а не Правительство Российской Федерации. Однако данный аргумент противоречит закрепленному в Конституции России принципу разделения властей, согласно которому Президент как глава государства не относится ни к одной ветви власти, а обеспечивает главным образом координацию и согласование деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Функциональный аспект позволяет делать вывод, что сосредоточение ключевых функций исполнительной власти у Президента и Правительства представляется не лучшим методом руководства государственной властью, который может быть приемлем лишь в условиях переходного периода, но никак не для демократического правового государства. По мнению автора исследования, представляется, что дублирование функций в сфере исполнительной власти следует рассматривать как резервные возможности Президента России. Президент, избираемый народом, и глава Правительства, назначаемый им, явно не равноценные субъекты в сфере государственного управления. Поэтому выработка рекомендаций о способах разграничения их полномочий по конкретным сферам деятельности сыграет положительную роль в оптимизации управления государством, повысит ответственность каждого из них за принимаемые решения. Исходя из приоритета Правительства в системе исполнительной власти Российской Федерации, необходим взвешенный подход в разрешении проблем взаимоотношений Президента в этой области, учет его обширных полномочий по руководству государством.

По мнению автора, возможны следующие варианты взаимодействия Президента Российской Федерации с федеральным правительством. Во-первых, глава государства концентрирует свои усилия на выполнении интегрирующих функций, а Правительство выполняет в полном объеме функции исполнительной власти. При таком подходе исключается дублирование в управленческой сфере при реализации социально-экономической политики, ответственность за нее полностью возлагается на правительство. Как следствие, это приведет к резкому уменьшению (а в будущем - и к исключению) нормативных указов президента по экономическим вопросам: единство действий Президента и Правительства в данной сфере должно достигаться не путем издания Указов Президента по прерогативам деятельности Правительства, а принятием полноценных постановлений самим Правительством, о содержании которых должен быть в курсе глава государства, т.к. он определяет основные направления внутренней и внешней политики. Вследствие этого, необходимо внести некоторые коррективы для обеспечения последовательной реализации административно-правовых полномочий этих органов. В частности, речь идет об уточнении регламентации порядка подготовки проектов указов и распоряжений Президента, содержащих вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства - они должны подлежать внесению на согласование в Правительство. Поэтому целесообразно, чтобы решение вопросов, относящихся к компетенции Правительства, оформлялось не указами главы государства, а нормативными актами Правительства. Во-вторых, Президент Российской Федерации, как и прежде, непосредственно будет осуществлять функции исполнительной власти, исходя из широкой трактовки ее прерогатив по определению основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации. Вследствие этого, он принимает многочисленные указы в социально-экономической сфере. При таком подходе власть осуществляется президентом как бы на двух параллельных уровнях - и в качестве главы государства, и в качестве фактического руководителя исполнительной власти. Такой подход к прерогативам Президента не способствует полноценной и самостоятельной работе Правительства как высшего звена в системе органов исполнительной власти Российского государства.

Безграничные возможности в принятии решений Президентом исключают разграничение его функций с Правительством, их взаимодействие и согласованное функционирование на горизонтальном уровне. В таком случае, это приводит к прямому подчинению Правительства Президенту со всеми вытекающими последствиями, в том числе и на конституционно-правовом уровне. Рассматривая полномочия Президента России по отношению к Правительству и иных органов исполнительной власти, сопоставляя их с зарубежными аналогами, автор приходит к выводу, что в авторитарных моделях организации государственной власти Президент по собственному усмотрению ликвидирует министерства, учреждает новые ведомства, изменяет функции и структуры существующих органов исполнительной власти. В демократических странах те или иные реорганизации правительственного аппарата относятся к собственной компетенции исполнительных и законодательных органов власти. Из этого общего вывода следует частное заключение, что в России происходит становление правового, демократического государства.

Анализируя законодательные и нормативные акты Президента, Правительства и Парламента России, принятые в 1994-2001 годах, а также характер и результаты реорганизации их аппаратов, автором делается вывод, что наметились положительные тенденции по практическому разграничению и уточнению функций данной ветви власти и главы государства. Принцип разделения властей постоянно, хотя и не всегда последовательно реализуется в их работе. Заслуживает внимания обстоятельный порядок формирования плана законодательных работ, а также взаимное согласование проектов президентских и правительственных решений с учетом их полномочий, что ведет к дальнейшей оптимизации проблем взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти.

Таким образом, мы разделяем точку зрения ряда российских юристов относительно того, что Президент России, будучи главой государства, одновременно является фактическим (но не конституционным) главой всей федеральной исполнительной власти. Реализация предложений, высказанных на страницах данного параграфа, может способствовать изменению сложившегося положения в сторону наделения Правительства России действенными рычагами в управлении системой федеральных органов исполнительной власти.


Соболевский Игорь Борисович



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Административно-правовой статус Президента России
Причинный комплекс коррупции
Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Система прав, обязанностей и гарантий государственного служащего Российской Федерации
Классификация доказательств по делам об административных правонарушениях и их источников.
Вернуться к списку публикаций