2011-09-22 09:00:44
ГлавнаяАдминистративное право — Институт президентства в системе разделения властей в Российской Федерации



Институт президентства в системе разделения властей в Российской Федерации


Роспуск Президентом Российской Федерации Государственной Думы во всех случаях связан с судьбой исполнительной власти. Реализация этого полномочия возможна либо при условии трехкратного неутверждения нижней палатой парламента (часть 1 статьи 111) предложенной Президентом России на должность Председателя Правительства кандидатуры, либо вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству, как по собственной инициативы, так и в ответ на инициативу Правительства относительно выражения ему доверия (части 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации). Уместно отметить, что Конституция США не знает института роспуска Палаты представителей или Сената. Вместе с тем, роспуск Национального Собрания Президентом Республики предусмотрен ст. 12 Конституции Франции: «Президент Республики может после консультации с премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального Собрания». Однако, как следует из смысла указанной статьи и политической практики, их мнение не имеет обязательного для Президента Франции характера и роспуск Национального Собрания может быть произведен вопреки их возражениям.

Таким образом, у Президента Российской Федерации имеются только две правовые возможности распустить Государственную Думу. Иных законных оснований у Президента России нет. Конституционный перечень носит исчерпывающий характер и любая попытка их расширительного толкования или использования антиконституционна.

Конституция России предусмотрела механизм защиты законодательной власти от использования Президентом России права ее роспуска и установила гарантии самостоятельного функционирования законодательной власти. Согласно статье 109 Конституции России Государственная Дума не может быть распущена:

а) в течение года после избрания;

б) с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации;

в) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;

г) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Роспуск Президентом Государственной Думы согласно Конституции Российской Федерации не должен означать упразднения законодательной власти. Гарантия непрерывности её функционирования установлена в части 2 статьи 109, которая обязывает Президента России назначить дату новых выборов таким образом «чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска».

Необходимо заметить, что право роспуска Президентом Российской Федерации распространяется только на одну палату Федерального Собрания - Государственную Думу. Совет Федерации – «верхняя» палата парламента - продолжает осуществлять свои полномочия. Президент России не имеет право ее распустить.

На наш взгляд Конституцией не предусмотрен механизм продолжения законотворческого процесса, когда в результате роспуска Государственной Думы в течение четырех месяцев не принимаются законы. Ведь, как известно, только ей Конституция предоставила это право, не предусмотрев в этом случае возможность принятия законов Советом Федерации. Учитывая практику «указного» законодательства, этот вакуум в законотворческом процессе может восполняться Президентом России.

В связи с этим, возможно, следует поставить вопрос о внесении в Конституцию Российской Федерации поправки, которая ограничила бы Президента России в осуществлении им законотворческих функций в период отсутствия Государственной Думы в результате ее роспуска или предоставила бы «верхней» палате парламента право принимать законы, четко оговорив не только их виды, но и перечень.

Право Президента России на роспуск Государственной Думы дает возможность активно преодолевать тупиковые ситуации во взаимоотношениях Государственной Думы и Президента, Государственной Думы и Правительства.

Анализируя парламентскую практику России, возможные варианты действий Президента, Правительства и Государственной Думы, автором делается вывод, что оппозиционное большинство Государственной Думы вряд ли будет давать повод для роспуска палаты и попытается сосуществовать в режиме так называемого «взаимопонимания» с Правительством, что может привести к несогласованности действий исполнительной и законодательной ветвей власти (например, рассмотрение вопросов о сиквестировании государственного бюджета на 1997 год; принятие федерального закона по льготам и налогам; принятие государственного бюджета на 1999 год). На практике это приводит к частым отклонениям Президентом законопроектов и расширению границ «указного права». Возвращение Президентом федеральных законов парламенту на новое рассмотрение (отлагательное вето главы государства) и процедура разрешения разногласий между ними - не российское новшество: такими же прерогативами обладают Президенты различных стран мира вот уже более 200 лет. Рассматривая правовые последствия данного действия главы Российского государства, автором делается вывод, что он не обладает правом абсолютного вето, что положительно сказывается на законотворческом процессе и его взаимоотношении с Парламентом: так, регламенты палат Федерального Собрания предполагают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов, возвращенных Президентом; обязательное выступление на заседании Государственной Думы представителя главы государства; заслушивание заключения соответствующего комитета согласительной комиссии. В результате Государственная Дума по повторно рассматриваемым законам либо принимает его в редакции Президента, либо повторно принимает закон в прежней редакции, для чего необходимо, чтобы за него проголосовало 2/3 от общего числа депутатов.

Как известно, отлагательное вето Президента - наиболее сильное средство влияния на законодательную деятельность Парламента. Его мотивы могут быть самыми разнообразными: от принципиального несогласия Президента с представленным ему законом (или его отдельными параграфами, частями) до нарушения процедуры его принятия, установленной регламентами палат Парламента. Поэтому в любом принимаемом законе можно обнаружить те или иные юридические изъяны, дающие повод главе государства использовать свои прерогативы по отлагательному вето. Чтобы избежать таких издержек в законодательном процессе, по мнению автора, необходимо повысить правовую культуру работы с документами, более тщательно проводить правовые экспертизы законопроектов, использовать возможности согласительных процедур на самых ранних этапах правотворческой работы. Исследуя причины применения отлагательного вето Президентом России, автор приходит к выводу, что это обусловлено главным образом низким юридическим качеством многих принимаемых законов, их противоречием Конституции и иным законам Российской Федерации, а также несогласованностью парламентариев и правительства по предлагаемым законам, требующим дополнительного ассигнования из федерального бюджета. Все это вынуждает Президента России применять отлагательное вето в качестве инструмента юридического контроля в законотворческом процессе. По этим основаниям в 1994-1997 годах Президентом Российской Федерации было возвращено около 1/3 принятых законов. Парламентская процедура повторного рассмотрения законов предусматривает возможность создания согласительных комиссий, которые после консультации с представителями Президента в Парламенте вырабатывают компромиссные проекты законов, устраивающие обе заинтересованные стороны. Как показывает практика законотворчества в России, использование согласительных процедур на различных стадиях законодательного процесса оптимизирует его: Президент подписывает все законы, прошедшие предварительное согласование. В этой связи важная роль в обеспечении представления интересов главы государства в Парламенте отводится полномочным представителям Президента в палатах Федерального Собрания. При этом одни полномочные представители Президента постоянно участвуют в заседаниях его палат (по 1 в каждой палате), другие специально им назначаются для рассмотрения совместно с парламентариями конкретных вопросов.

Для принятия решения об использовании «вето» Президенту России отпускается четырнадцать дней с момента поступления к нему федерального закона. Конституция умалчивает о том, как быть, если глава государства не принимает решение по поступившему к нему на подпись закону в конституционно установленные сроки. Подобная процедура определенна лишь в отношении Совета Федерации - в случае оставления им закона без реагирования, он считается одобренным (п. 4 ст. 105).

В этой связи нами вносится предложение о более четком определение на правовом уровне, во-первых, обстоятельств, при наличии которых Президент России вправе применить отлагательное «вето»; во-вторых, последствий не подписания им в установленные сроки федеральных законов. Для реализации этой цели можно предложить внести изменения в статью 107 Конституции Российской Федерации, дополнив её частью 3 следующего содержания: «Если в указанный в части 2 настоящей статьи срок федеральный закон оставлен Президентом Российской Федерации без рассмотрения, то он считается им подписанным и подлежит обнародованию в установленном законом порядке. Оригинальный текст федерального закона, в данном случае, подписывается председателями палат Федерального Собрания Российской Федерации». Часть третью данной статьи считать частью четвертой и изложить её в следующей редакции: «В случае противоречия принятого Федеральным Собранием законодательного акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам или международным договорам Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонить его. Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию». Нам представляется, что данная формулировка никоим образом не ослабляет роль Президента России в законодательном процессе. Суть её - исключить влияние субъективизма и политиканства на завершающей стадии законодательного процесса, придать ему более правовой и динамичный характер. Несомненно, позиция Федерального Собрания в этом случае усилится, станет независимой и подчиненной только Конституции, федеральным законам и ратифицированным Россией международным договорам. Это, в свою очередь, придаст большую сбалансированность и динамику системе взаимоотношений Президента Российской Федерации и Федерального Собрания, что, в конечном счете, отвечает духу и букве правового государства, строительство которого начато в Российской Федерации.

Возрастает роль и ответственность представителей Президента России в палатах Федерального Собрания. Особенно, как это было уже сказано выше, на ранних стадиях подготовки законопроекта - при его обсуждении на пленарных заседаниях, в комитетах и комиссиях.

Государственная Дума при повторном рассмотрении закона может принять одно из следующих решений:

а) принять закон в редакции Президента (в этом случае необходимо набрать простое большинство голосов депутатов);

б) повторно принять закон в редакции, ранее принятой этой палатой (в этом случае необходимо, чтобы за него проголосовало две трети от общего числа депутатов - так называемое квалифицированное большинство).

Необходимость квалифицированного большинства голосов в каждой палате в поддержку закона в ранее принятой редакции, делает вето Президента России трудно непреодолимым. К тому же повторное одобрение закона в Государственной Думе, как правило, не встречает подобной поддержки в Совете Федерации. Вместе с тем единичные случаи преодоления вето Президента обеими палатами имели место. Следовательно, при сильном и устойчивом общем интересе преодолеть вето Президента России вполне реально.

Парламентская процедура повторного рассмотрения законов, как уже указывалось выше, предусматривает возможность создания палатами согласительных комиссий, которые после предварительных консультаций с представителями Президента Российской Федерации (а при необходимости и Правительства) вырабатывают, как правило, компромиссный проект, устраивающий все заинтересованные стороны. Как показывает практика. Президент России обычно подписывает законы, прошедшие «сито» согласительной комиссии, так как возможности согласительных комиссий вполне достаточны, чтобы устранить все юридические погрешности и найти согласованное решение по большинству действительно спорных проблем.

Зарубежный опыт свидетельствует, что президентское вето - оружие более стратегическое, чем тактическое, им нельзя злоупотреблять. Гораздо эффективнее сама угроза применения «вето», высказанная либо Президентом России, либо по его поручению представителями в Федеральном Собрании с аргументацией по поводу недостатков принимаемого закона. Частое применение Президентом Российской Федерации отлагательного вето на принятые законы не способствует, на наш взгляд, конструктивному диалогу с Федеральным Собранием и ничего полезного для законодательного процесса принести не может.

В практике использования Президентом Российской Федерации права отлагательного вето появился новый институт, не предусмотренный Конституцией Российской Федерации: подписание закона, с которым Президент отчасти не согласен. Впервые это имело место в отношении Федерального Закона от 12 мая 1994 года «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», когда Президент России, подписывая этот закон, одновременно опубликовал шесть оговорок или замечаний, которые просил учесть Федеральное Собрание в будущей работе. Президент Российской Федерации согласился подписать этот закон «... во имя Договора об общественном согласии в обществе». Эти замечания, подкрепленные высоким политическим и моральным авторитетом главы государства, тем не менее, юридических последствий не вызывают. Несколько иначе поступил глава государства в отношении Федерального Закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», принятого Государственной Думой 6 февраля 1998 г. Подписав данный закон, Президент России одновременно внес в Государственную Думу законопроект «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке принятия и вступлении в силу поправок к Конституции Российской Федерации»», указав в пояснительной записке к вышеназванному законопроекту, что его положения направлены на приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации подписанного им федерального закона. На наш взгляд, Президент Российской Федерации в данном случае руководствовался следующими мотивами: а) необходимостью подписанного закона для правовой системы Российской Федерации; б) что имеющиеся недостатки не искажают сути закона, а более затрагивают процессуальную его составляющую.

Принадлежащее Президенту Российской Федерации право отлагательного вето не является абсолютным, ибо оно применимо только по отношению к федеральным законам и не применимо к федеральным конституционным законам (ст. 108 Конституции Российской Федерации). Само понятие «федеральный конституционный закон» впервые закреплено Конституцией России 1993 года. Федеральные конституционные законы согласно Конституции обладают особой юридической силой, их задача - обеспечение стабильности Конституции России, ее продолжение и развитие. Федеральные конституционные законы отличаются от федеральных законов тем, что они принимаются по предметам ведения Российской Федерации в особом порядке, имеют прямое действие на всей территории России. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ст. 76 Конституции Российской Федерации).



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации
О некоторых процессуальных новеллах кодекса РФ об административных правонарушениях
Коррупция как фактор дезорганизации государственного аппарата
Акты Президента Российской Федерации
Система прав, обязанностей и гарантий государственного служащего Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций