2011-09-22 09:00:44
ГлавнаяАдминистративное право — Институт президентства в системе разделения властей в Российской Федерации



Институт президентства в системе разделения властей в Российской Федерации


Соотношение полномочий института президентства и высших органов государственной власти является одной из основополагающих характеристик любого политического режима. В условиях демократии оно представляет собой определенный баланс властей, при авторитарном режиме полномочия Президента значительно усилены за счет ущемления прерогатив законодательной власти, а тоталитаризм предполагает лишение парламента реальной самостоятельности и превращение его в орган, жестко контролируемый исполнительными органами государства. Поэтому теоретико-правовой анализ проблем взаимоотношений Президента с высшими органами государственной власти Российской Федерации, несомненно, является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях. Можно согласиться с выводами известных российских юристов, которые видят в институте президентства широкие возможности обеспечения единства государственной власти. По мнению автора работы, большинство российских проблем говорят не об исторической ошибке, связанной с учреждением поста Президента. Во многом неудачи президентской власти вызваны общим крайне неблагоприятным социальным фоном (экономическими, политическими и правовыми условиями), в которой ей приходится действовать, нежели ее конструктивными недостатками. Концентрация значительных полномочий у главы государства обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.

Для нормального функционирования и взаимодействия ветвей власти Президент должен находиться в органической связи со всеми структурами публичной власти. Это предполагает активное взаимодействие Федерального Собрания, Правительства и Президента России при осуществлении функций государственной власти.

Анализируя конституционные положения о полномочиях Президента, имеющих отношение к российскому парламенту, делаем вывод, что они принципиально отличаются от норм действующего законодательства. Это обусловливается тем, что, во-первых, введение качественно новой структуры парламента с четким разграничением полномочий между Государственной Думой и Советом Федерации потребовало, в свою очередь, уточнения ряда полномочий Президента в отношениях с каждой из палат, с учетом специализации их деятельности. В связи с чем для Президента сложилась достаточно сложная система взаимоотношений с Парламентом. Во-вторых, одной из обязанностей Президента является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия как обеих палат Парламента, так и других государственных органов. Эта интегрирующая функция президента проявляется в активном содействии деятельности каждой из палат, в постановке перед всеми структурами законодательной и исполнительной власти общих задач по укреплению государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических преобразований в обществе. Одним из основных средств взаимодействия главы Российского государства и Парламента является ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. По сложившейся практике, и с учетом норм п.З. ст. 100 Конституции России, заслушивание послания Президента Российской Федерации происходит на совместном заседании Государственной Думы и Совета Федерации. Хотя послание не является нормативным актом, обязательным для исполнения всеми органами государственной власти, оно служит не только целям ориентации законодательной деятельности Парламента.

Применительно к исполнительной власти послание следует воспринимать как директиву высшего органа власти: в содержании правительственных планов практически учитываются все позиции президентских посланий, имеющих отношение не только к исполнительной власти, но также многие общие проблемы, затрагивающие деятельность всех ветвей власти. Несмотря на то, что послания Президента Российской Федерации адресуются Федеральному Собранию, основная тяжесть и ответственность за их выполнение ложится на Правительство Российской Федерации. Такое положение обусловлено тем обстоятельством, что основные направления внутренней и внешней политики, которые определяет президент, реализуются в основном через деятельность Правительства и подведомственных ему органов управления. Тематика и структура ежегодного послания определяется актуальностью задач текущего периода, политической и экономической ситуацией в государстве. Однако некоторые исходные позиции обозначены в российском законодательстве и сложившейся президентской практике. Согласно действующему законодательству, в первой части ежегодного послания Президента России содержится оценка положения дел в стране, которая отражается в специальном разделе, посвященном анализу выполнения программы социально-экономического развития страны и ее уточнению на предстоящий год. В этом разделе дается характеристика состояния экономики страны, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики, направление реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению их на федеральном уровне, приводятся важнейшие макроэкономические показатели нашей экономики на среднегодовую перспективу (т.е. на срок от 3 до 5 лет).

За последние годы содержание посланий Президента России и их направленность по ключевым вопросам внешней и внутренней политики подверглись существенной корректировке в связи с серьезными внутренними и внешнеполитическими событиями, также в значительной мере и в связи с приближением срока президентских выборов. По этой причине послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 1996 год во многом носило характер предвыборной программы. Многие составляющие и ориентиры его действий получили конкретные воплощения в следующих действиях президента, направленных на совершенствование законодательной базы России и финансовых источников в федеральный бюджет, на координирование совместных усилий в этом направлении с правительством, Федеральным Собранием, региональными и местными властями.

Рассматривая особенности взаимоотношений Президента Российской Федерации с Парламентом, прежде всего, необходимо остановиться на законодательной инициативе, которая принадлежит и активно используется Президентом Российской Федерации. В отличие от Президента США, Конституция Российской Федерации закрепила активную роль и полномочия Президента России на всех стадиях законодательного процесса. Обширная программа законопроектных работ была намечена в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Об укреплении Российского государства». Как правило, на каждую сессию Государственной Думы президент вносит пакет законопроектов для включения их в план законопроектных работ. В свою очередь, Государственная Дума рекомендует Президенту и правительству шире использовать право законодательной инициативы по разработке и внесению в эту палату проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, принятие которых прямо предусмотрено Конституцией Российской Федерации, сводных кодифицированных актов, а также федеральных законов, необходимых после принятия Гражданского кодекса. В постановлениях Государственной Думы обычно указывается, что законодательные инициативы, содержащиеся в ежегодных посланиях Президента России, считаются приоритетными в программе законопроектных работ. Так, в программы законопроектных работ на 1995-2000 годы было включено более 150 законодательных предложений Президента России, среди которых законопроекты о судебной системе, федеральном правительстве, налоговом и административных кодексах, адвокатуре, о внутренних войсках МВД России, о коррупции и ряд других кодифицирующих законов. Вместе с тем, анализируя законодательную работу Парламента России, следует констатировать, что более 50% законодательных инициатив главы российского государства так и не были одобрены Государственной Думой, некоторые из них даже не внесены для рассмотрения в первом чтении.

До сих пор абсолютное большинство законодательных инициатив Президента так и не оценено законодателями ни по существу, ни с юридической позиции: предпочтение отдается «латанию» кодификационных актов путем внесения многочисленных изменений и дополнений, что не служит серьезному обновлению законодательства (как пример - Кодекс РСФСР «Об административных правонарушениях» был принят лишь в конце 2001 года). А в этой сфере взаимодействия Президента и Парламента имеется много нерешенных проблем: действует большое число нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции России; крайне медленно идет «расчистка» законодательного массива, практически ни одного перечня законов, утративших силу за последние 5 лет, российскими парламентариями так и не принято (по этой причине у нас нет законодательства в контрольном состоянии, в связи с чем не возможно обеспечить его полноценную систематизацию); слабо проводится работа над кодифицированными актами; недостаточно используются возможности координации нормотворческой деятельности, перспективы создания рабочих групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. Здесь координационная роль Президента России использована еще не в полной мере. Хотя, данная деятельность, после избрания Президентом России Путина В.В., явно активизировалась. В этом автор видит так называемый административный резерв Президента Российской Федерации, который им сейчас активно используется.

Как отмечалось автором, совместные усилия Президента, Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации в области законодательной работы, прежде всего, должны быть сосредоточены на подготовке кодифицированных актов (Жилищного, Морского и т.п. кодексов). Важность этой проблемы объясняется тем, что в настоящее время в Российской Федерации действует много устаревших кодифицированных актов, которые были изданы 20 и более лет тому назад, в совершенно иных общественно-политических и экономических условиях. Например, совершенно не отвечает реалиям времени жилищное, морское и семейное законодательство, вообще отсутствует закон о коррупции. А право Президента инициировать пересмотр положений Конституции России блокировано отсутствием Конституционного Собрания и даже юридического механизма его создания. Поэтому для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и различными ветвями власти России в области законодательства чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательном процессе путем рационального разделения сфер деятельности между участниками, обладающими правом законодательной инициативы (так, законопроекты по экономической тематике должны вноситься, как правило, федеральным правительством, отвечающим за проведение экономической политики государства; по проблемам субъектов федерации - Советом Федерации).

При рассмотрении законопроектов на заседаниях палат участвуют уполномоченные представители Президента России: они выражают его интересы и доводят его точку зрения до депутатов. В российской практике парламентаризма и сам Президент неоднократно высказывал свое отношение, как к конкретным законам, так и к законодательной деятельности парламента, что находило свою реализацию, как правило, в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию. Уполномоченные представители Президента Российской Федерации принимают участие и в работе согласительных комиссий с участием представителей Парламента и Правительства для преодоления возникших разногласий по законопроектам, что является характерным примером взаимодействия различных ветвей власти в законодательном процессе.

Вместе с тем при конституционной самостоятельности палат российского Парламента, разном порядке их образования и качественном составе их представителей перед Президентом неизбежно возникает необходимость дифференцированно определять линии взаимоотношений с ними. Государственная Дума после очередных выборов может быть оппозиционной по отношению к политике, проводимой Президентом (что нередко в зарубежной практике). Однако в российских условиях реальная угроза конфронтации Президента с Федеральным Собранием (как двухпалатным парламентом) возникает только тогда, когда Государственную Думу в принятии конкретных законов поддерживает другая палата парламента - Совет Федерации. При отсутствии единства между палатами действующая процедура принятия федеральных законов позволяет Президенту России заблокировать любой закон, с которым он не согласен по тем или иным соображениям. А преодоление президентского вето палатами Парламента при современных политических реалиях весьма проблематично, т.к. для этого требуется не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Следовательно, в основной сфере деятельности, законотворчестве, у палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации нет иного пути, кроме сотрудничества.

Важным элементом взаимодействия Президента и Парламента России являются полномочия главы государства по назначению выборов в Государственную Думу. Анализируя законодательную базу, предусматривающую прерогативы Президента Российской Федерации в данной сфере, автор исследования приходит к выводу, что они не являются абсолютными: Конституция России и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», реализуя принцип народовластия, право граждан участвовать в управлении делами государства через представителей и гарантируя их избирательные права, в целях обеспечения реального функционирования Парламента ставят перед Президентом жесткие требования к соблюдению сроков перевыборов депутатов Государственной Думы. Исходя из того, что срок, на который избирается Государственная Дума, равен четырем годам, российское законодательство содержит правовую норму, которая устанавливает, что выборы нового состава депутатского корпуса проводятся в первое воскресенье после окончания сроков предшествующего. Следовательно, назначение Президентом даты выборов является практической реализацией требований нормы данного законодательства, а не его личным усмотрением. В том случае, если президент не назначит выборы в указанный срок, они проводятся Центризбиркомом в первое воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Государственной Думы. Таким образом, положения Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» фиксируют не право, а обязанность Президента и Центризбиркома по своевременному проведению выборов в нижнюю палату Парламента. Вместе с тем, если президент не издает указ о назначении выборов за четыре месяца до дня выборов, то такая обязанность ложится на Центризбирком (ст. 4 закона). Аналогичным образом решается вопрос о назначении выборов при роспуске Государственной Думы в случаях, предусмотренных ст. 111, 117 Конституции России. Вместе с тем автор обращает внимание, что законодательство Российской Федерации не предусматривает каких-либо исключительных обстоятельств для переноса срока выборов в Государственную Думу, хотя на практике они могут и быть, но определяться они должны только федеральным законом, как изъятие из общего порядка. Важным элементом взаимоотношений Президента и Парламента России является право главы государства на роспуск Государственной Думы.

Право роспуска Президентом России одной из палат Федерального Собрания - Государственной Думы - впервые введено в Конституцию Российской Федерации. Это сделано, на наш взгляд, для установления правовой процедуры разрешения разногласий между главой государства, исполнительной и законодательной властями. Роспуск Государственной Думы является крайней мерой, используемой Президентом России лишь тогда, когда другие возможности преодоления разногласий исчерпаны.

Право Президента Российской Федерации в этой области является ограниченным по основаниям и времени.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Некоторые вопросы вынесения прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении
Некоторые проблемы совершенствования законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Понятие и правовая основа дисквалификации
Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому
Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е. Андреевского
Вернуться к списку публикаций