2011-09-21 09:00:39
ГлавнаяАдминистративное право — Полномочия Президента России и их конституционное закрепление



Полномочия Президента России и их конституционное закрепление


Хотя по Конституции Российской Федерации Президент не назван главой исполнительной власти, он тесно связан с ней (например, ему предоставлено право председательствовать на заседаниях правительства. В соответствии с Указом Президента России от 17.09.2001, ему непосредственно подведомственны силовые министерства, а также Министерство иностранных дел). Президент имеет определенные рычаги воздействия и на законодательную власть: он имеет право законодательной инициативы; подписывает и обнародует принятые федеральные законы; ему принадлежит право отклонить закон, направить его тем самым на новое рассмотрение (ст. 107 Конституции); в предусмотренных Конституцией случаях Президенту предоставляется право распустить Государственную Думу (ст. 109 Конституции Российской Федерации).

Рассматривая полномочия Президента Российской Федерации в сфере судебной деятельности, следует отметить, что судьи высших судов России назначаются по представлению Президента, а остальные - им лично в порядке, установленном федеральным законодательством (ст. 128 п. 1,2 Конституции Российской Федерации). Президенту принадлежит также право помилования (ст. 89, 128 Конституции), а также право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации и суды общей юрисдикции (ст. 85, 125 Конституции).

Основной закон Российской Федерации содержит правовую норму, согласно которой именно президенту принадлежит право определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Суть данной правовой нормы заключается в том, что именно Президенту России, избранному на свой пост всем электоратом страны, принадлежит право формулировать указанные основные направления, а реализация внутренней и внешней политики государства остается правом и обязанностью соответствующих органов законодательной и исполнительной власти, что, по мнению автора исследования, не противоречит сущности теории разделения властей. Одним из документов, в котором Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, является его ежегодное Послание Федеральному Собранию, в котором он акцентирует внимание на обеспечении суверенитета, независимости и целостности России, на обязанности государства защищать права и свободы человека и гражданина, на достижении взаимодействия государственных и общественных институтов. Вместе с тем реализация поставленных целей зависит от действенности государственных институтов, (в т.ч. и института президентства), от их способности находить своевременные и правильные ответы на самые острые вопросы общественного развития в рамках права. Это обусловливается тем, что в решении вопросов внутренней и внешней политики государства участвуют не только Президент России, но и другие государственные органы. Многие вопросы решаются палатами Федерального Собрания, Правительством, Советом Безопасности, федеральными министерствами и т.д. Конституция Российской Федерации (ст. 80) содержит правовую норму, согласно которой Президент представляет Россию внутри страны и в международных отношениях, но поскольку Президент действует именно как глава государства, было бы неправильно, по мнению автора, ограничивать его роль только представительскими функциями, необходимо законодательно расширить его полномочия во внешнеполитической деятельности государства.

Как особенность полномочий Президента России можно выделить тот факт, что в ряде внутрифедеративных отношений он выступает от имени собственно федеральных органов (например, при заключении договоров между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации) и как глава государства в целом, в состав которого входят субъекты Российской Федерации (например, при определении задач единой системы исполнительной власти в Российской Федерации).

Одним из условий выполнения Президентом России своих полномочий является использование им согласительных процедур, направленных на согласованное функционирование и взаимодействие различных органов государственной власти. Проведя анализ действующего законодательства Российской Федерации, автор приходит к выводу, что Президент России может использовать согласительные процедуры для разрешения конфликтов и разногласий, во-первых, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, во-вторых, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В законодательстве России не конкретизировано понятие согласительных процедур. Этот факт имеет принципиальное значение, поскольку президент получает свободу в выборе большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выработке компромиссных вариантов и в конечном счете достижении консенсуса. Суть согласительных процедур состоит именно в достижении взаимного согласия сторон, между которыми возникли какие-то разногласия. Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент Российской Федерации выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет.

Отличительная черта согласительных процедур проявляется в неформальном характере и в возможности выбора такой процедуры, которая наиболее приемлема для данного конкретного случая. Здесь в полной мере действует принцип факультативности выбора. Наиболее частой формой использования согласительной процедуры Президентом России являются непосредственные переговоры. Значение непосредственных переговоров особенно велико потому, что при их помощи имеется возможность не только найти выход из спорной ситуации, но и предотвратить сам конфликт. Поэтому Президенту Российской Федерации, как главе государства, следует включать в договоры и соглашения как между федерацией и ее субъектами, так и между субъектами положения о проведении взаимных консультаций по интересующим вопросам. Впрочем, переговоры не исключают и применения Президентом России и других согласительных процедур (например, создание третейских судов). Образование согласительных комиссий и организация переговоров заинтересованных сторон используется Президентом России для достижения согласия сторон. В последнем случае переговоры проводятся либо им лично, либо с участием его представителей. Использование согласительных процедур и их возрастающее значение при разрешении разногласий вызвало необходимость в их правовом регулировании. Поэтому, в октябре 1995 года президент возложил на комиссию при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации подготовку предложений о применении президентом согласительных процедур для разрешения разногласий в соответствии со ст. 85 Конституции России.

Если применение согласительных процедур не приводит к согласованному решению, то Президент России в соответствии с Конституцией может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор суда в этом случае зависит от характера спора и компетенции суда. Так, возможность обращения Президента в суд предусматривается не только ст. 85 Конституции России, но и другими федеральными актами (в частности, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР).

Таким образом, согласительные процедуры могут применяться Президентом России практически во всех случаях обнаружившихся разногласий; вместе с тем он уполномочен Конституцией лично принимать необходимые меры, не прибегая к согласительным процедурам непосредственно, выступая как гарант Конституции.

Часть 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации наделяет Президента России правом приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов федерации. Но при этом следует иметь в виду ряд обстоятельств. Прежде всего, необходимо законодательно расширить полномочия Президента в данной сфере: он должен обладать возможностью, как гарант Конституции, приостанавливать действия не только актов органов исполнительной власти субъектов федерации, которые противоречат Конституции России и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, но и акты иных органов власти, передавая спорные вопросы для рассмотрения в Конституционный Суд России (согласно ст. 92 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). Что же касается приостановки Президентом актов органов исполнительной власти субъектов федерации, то это должно относиться только предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Как следует из действующего законодательства, действия актов приостанавливается до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии федеральной Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или о нарушении прав и свобод человека. Однако, зачастую, на практике вмешательство суда не требовалось, т.к. оспариваемые Президентом России акты отменялись принявшими их органами еще до рассмотрения дела в суде.

Как видно из вышеизложенного, акты органов исполнительной власти субъектов федерации Президентом Российской Федерации приостанавливались неоднократно. С учетом межнациональных и региональных проблем, существующих реформируемом российском государстве, и в дальнейшем данный вариант согласительных процедур будет активно использоваться президентом (в частности, в рамках института федерального вмешательства в дела субъектов федерации, которые необходимо детально проработать на конституционно-правовом уровне). Для оптимизации данных полномочий Президента России необходимо более детально изучить опыт реализации аналогичных полномочий президентами федеративных государств; законодательно детально уточнить пределы правового регулирования Президентом России межнациональных вопросов и пробелов в нем, механизма контроля за соблюдением этого законодательства, степени его эффективности и путей преодоления его негативных сторон; необходимо также рассмотреть комплекс вопросов, касающихся условий и последствий осуществления федерального президентского вмешательства в дела субъектов федерации (как вариант - введение института президентского правления в субъектах федерации на период кризисных ситуаций и принятие закона о декрете - акта управления на данной территории). Несомненно, положительную роль в решении этих проблем сыграет и введение института полномочных представителей Президента России в Федеральных округах.

Право Президента России назначать или участвовать в назначении ряда высших должностных лиц, занимающих ключевые позиции в государственном аппарате, следует отнести к числу важнейших полномочий главы государства, позволяющих ему размещать на ведущих постах государства тех политиков, которые способны вести дальнейшие реформы в Российской Федерации. Но Конституция не дает права назначать высших должностных лиц федерации только лишь Президенту и предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие - по его представлению, или после консультации с соответствующими федеральными государственными органами, или по их предложению.

В отношении ряда других должностных лиц президент имеет право предлагать их кандидатуры для назначения Государственной Думе или Совету Федерации. Последние же могут либо согласиться с предложением и назначить должностное лицо, либо отклонить предложенную кандидатуру.

Основные полномочия Президента Российской Федерации, изложенные в ст. 83 Конституции, регулируют его отношения с правительством. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Согласие дается в форме постановления, которое принимается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Поскольку Конституция не устанавливает иного, очевидно, что данное Государственной Думой согласие на назначение конкретного лица председателем правительства не связано сроком полномочий Думы и действует до тех пор, пока правительство либо не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента Российской Федерации, либо пока оно не уйдет в отставку по его решению.

После вступления в должность или после отставки правительства Президент России в течение 2-х недель должен внести предложение о кандидатуре Председателя Правительства. Если предложенная Президентом кандидатура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть им внесена, согласно ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации в течение недели. Это направленно на то, чтобы правительство, как носитель исполнительной власти в стране, действовало практически без сколько-нибудь продолжительных интервалов. В соответствии со ст. 83 Конституции президент принимает решения об отставке Правительства Российской Федерации. Характерно, что если при назначении председателя правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решения об отставке правительства принимается президентом самостоятельно. Это объясняется тем, что он фактически персонально несет ответственность за его деятельность, в которой он лично может участвовать. На основании ст. 83 Конституции России он «... имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации», что накладывает особую ответственность на Президента России по подбору кандидата на пост главы правительства.

На данную правовую норму, по мнению автора исследования, следует обратить особое внимание, т.к. она соответствует сложившейся в ряде зарубежных государств практике, в соответствии с которой глава государства активно участвует в принятии правительством решений. Так, Президент Франции обладает правом председательствовать в Совете Министров, назначать премьер-министра, а по его представлению и членов правительства, закреплено в Конституции Франции. В США кабинет министров как таковой практически действует лишь тогда, когда он созывается президентом и на котором он председательствует.

Кадровые полномочия Президента России по отношению к правительству подтверждаются также и тем, что Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя правительства и федеральных министерств. Условием реализации этого правомочия является то, что указанное назначение на должность и освобождение от должности производится «... по предложению председателя правительства», причем Конституция России не оговаривает в каком порядке и в какой форме это предложение делается. Следовательно, можно сделать вывод, что каждое решение об изменении состава правительства можно считать совместным решением главы государства и главы органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации.

С согласия Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает на должность и ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка России. Само же назначение на должность и освобождение от нее председателя Центрального банка осуществляется Государственной Думой. Представляется, что такой порядок назначения и освобождения от должности главы Центрального банка России, в котором участвуют и Президент Российской Федерации и Государственная Дума, является действенной гарантией независимости Центрального банка от других органов государственной власти.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Вопросы полицейского (административного) права в трудах И.Е. Андреевского
Объекты таможенного контроля
Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации
О правовой природе лицензирования
О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте РФ
Вернуться к списку публикаций