2011-09-19 09:00:41
ГлавнаяАдминистративное право — Правовые аспекты досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации



Правовые аспекты досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации


Проблема проведения досрочных президентских выборов весьма актуальна для российской политико-правовой действительности, которая содержит определенный правовой пробел по данной проблеме. Дело в том, что проведение досрочных президентских выборов в Российской Федерации не предусмотрено в действующей Конституции России, где четко зафиксировано, что Президент Российской Федерации осуществляет свои полномочия до истечения срока, на который был избран. Вместе с тем ст. 92 Конституции Российской Федерации предусматривает, как известно, три случая досрочного прекращения полномочий Президента и, следовательно, проведения досрочных президентских выборов: отставка; отрешение от должности; стойкая не способность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.

Отставка

Под отставкой принято понимать уход с государственной должности занимающего ее лица по личному желанию или смещением его с этой должности по причинам субъективного характера. В конституционном праве это основная форма политической ответственности. Используемый в части 2 статьи 92 Конституции России термин «отставка» предполагает добровольное сложение Президентом России своих полномочий. Упоминание о возможных причинах, приведших главу Российского государства к данному решению, ни Конституция, ни иные нормативные акты не содержат. Отставка главы государства занимаемого им поста автоматически ведет к необходимости проведения новых, внеочередных выборов, требующих даже для экономичеки сильного государства огромных денежных затрат. Следовательно, только лишь на одном нежелании далее осуществлять свои полномочия главой Российского государства, его отставка базироваться не может. Предполагается, что причины, приведшие его к принятию данного решения, должны носить веский внутриполитический характер или являться результатом осознания ответственности за проводимый курс, результаты которого не увенчались успехом и негативно отразились на благосостоянии государства и граждан.

Необходимо отметить, что механизм ухода в отставку Президента России на уровне Конституции вообще не нашел своей детализации. Не определено, какой из органов государственной власти правомочен принять отставку главы государства и какова юридическая форма данного документа. Анализ статьи 102 Конституции России позволяет сделать выбор, что таким органом должен стать Совет Федерации Федерального Собрания России, так как это логически следует из наделения его правом назначения выборов Президента (пункт «д» ст. 102 Конституции России). Ответа на второй вопрос ни Конституция, ни иные законодательные акты не содержат. По нашему мнению, таким прямым документом должно быть Постановление Совета Федерации, состоящее, как минимум, из двух пунктов. В первом пункте речь должна идти о принятии отставки, а во втором - о назначении внеочередных выборов главы государства.

В свете сказанного вполне логично было бы, на наш взгляд, дополнить часть 1 ст. 102 Конституции России еще одним пунктом, изложив его в следующей редакции: «Принятие отставки Президента Российской Федерации». В этом случае отпадает необходимость конкретизации вопроса относительно юридической природы документа об отставке главы государства, так как по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению Совета Федерации, как уже было сказано выше, принимаются постановлением.

Отрешение от должности

Ныне действующая Конституция предусматривает регламентацию только тех оснований отрешения Президента от должности, которые непосредственно можно отнести к уголовному праву - государственная измена или совершение иного тяжкого преступления (п. 1 ст. 93).

Основания правовой ответственности Президента Российской Федерации по ныне действующей Конституции в значительной степени отличаются от ранее действующей, в сторону их либерализации. Так, Конституция 1978 года (в редакции от 21 мая 1991 года) предусматривала возможность отрешения Президента России от должности за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, а также данной им присяги. Следовательно, вопрос об ответственности Президента России не зависел от тяжести совершенного им деяния. Этого нельзя сказать об аналогичных положениях Конституции России 1993 года, которые, хотя и декларируют в тексте клятвы Президента России (ст. 83) необходимость соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, но в перечне оснований импичмента не содержит оснований на это. Помимо этого, формулировка части 1 ст. 93 Конституции России противоречит вступившему в силу с 1 января 1997 года Уголовному Кодексу Российской Федерации, в части классификации преступлений. Создается парадоксальная ситуация, когда Президент России, в случае совершения особо тяжкого преступления, может быть привлечен к ответственности только за совершение государственной измены, что требует приведение в соответствие с Конституцией Российской Федерации соответствующих статей Уголовного Кодекса России или же изменение формулировки части 1 ст. 93 Конституции России, заменив формулировку «и иные тяжкие преступления» на «и иные особо тяжкие преступления».

Существует еще одна проблема, требующая разрешения. Содержание ст. 93 Конституции России не предполагает возможности отрешения Президента Российской Федерации от должности за совершение неправомерных деяний, непосредственно связанных с исполнением им своих должностных обязанностей, что ведет к сужению ответственности главы Российского государства. Следовательно, его ответственность необязательно должна быть связана с уголовной ответственностью: она может содержать внесение решения соответствующим федеральным судом о наложении на него штрафа или же публичного порицания.

В связи с вышеизложенным, нам представляется необходимым расширить объем оснований, при наличии которых Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности. Предполагается целесообразным вернуться в границы, очерченные статьей 121 Конституции РСФСР и установить, что Президент Российской Федерации подлежит ответственности за нарушение Конституции и законов России, внеся дополнительно его государственно-правовую ответственность и за нарушением прав и свобод граждан в принимаемых им актах.

Процедура. Механизм отрешения Президента России от должности в Конституции 1993 года значительно усложнен и состоит из нескольких этапов.

Первый этап заключается в инициировании вопроса об отрешении Президента России от должности не менее чем 150 депутатов Государственной Думы (то есть одной третью депутатского корпуса Государственной Думы), подтвержденной специальной комиссией образуемой Государственной Думой. Данное заключение обсуждается в Государственной Думе и обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало две трети депутатов Государственной Думы (т.е. не менее 300 человек).

На втором этапе к процедуре отрешения Президента России от должности подключается Совет Федерации, который в течение трех месяцев рассматривает материалы обвинения, которые выдвинуты Государственной Думой в отношении Президента России и соответствующим заключением Верховного Суда и Конституционного Суда Российского государства. Если в этот срок решение Советом Федерации не будет принято, то обвинение против Президента считается отклоненным.

Учитывая многополярность и разобщенность, как Государственной Думы, так и Совета Федерации можно сделать вывод, что процедура импичмента Президента России, несомненно, усиливает президентскую власть, делает ее практически непреступной. На наш взгляд, в целях изменения такого положения данные полномочия Совета Федерации следует передать Конституционному Суду России, который должен принимать окончательное решение об отрешении Президента России от должности.

Если порядок отставки и отрешения от должности Президента России Конституцией определен более чем детально, то о досрочном прекращении полномочий в силу «стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия», кроме этого положения, в Основном законе ничего не говорится.

Зарубежный опыт знает ряд вариантов замещения Президента в зависимости от вида вакансий, т.е. реальных препятствий исполнять свои полномочия. Эти причины подразделяются на окончательные - тяжелое заболевание, мешающее нормальному исполнению полномочий, и временные - временная потеря трудоспособности. Например, в ст. 72 Конституции Франции решение об окончательном препятствии к выполнению президентом своих обязанностей принимает Конституционный Совет (орган конституционного контроля).

Вообще, в большинстве стран независимо от вида вакансий установлен единый порядок замещения Президента: его замещает либо вице-президент (США, Бразилия), либо Председатель Сената (Италия, Франция), либо Председатель Правительства (Россия). Но это конституционное правило не всегда выдерживается. Так, например, 21 апреля 1964 г. Ш. де Голль был помещен в больницу для проведения операции, о чем знали только премьер-министр и министр внутренних дел. Председатель сената не был даже поставлен в известность об этом, так как Президент находился с ним в конфронтации. Поэтому Ш. де Голль назначил своим заместителем премьер-министра. Получается, что политика способна активно вмешаться в конституционный процесс не только у нас.

Какие же конкретные варианты решения этой проблемы можно было бы предложить? Можно согласиться с предложениями профессора А.В.Зиновьева, который считает, что прежде всего следует провести четкую грань между стойкой и временной неспособностью осуществлять полномочия Президента. Здесь возможны два подхода: 1) распространить на Президента действие КЗОТа России; 2) учитывая особый статус Президента, возможно, следовало бы разработать и принять федеральный конституционный закон, который бы расставил все точки над «и».

Такой закон призван установить, во-первых, кто будет определять стойкую и временную неспособность Президента осуществлять свои полномочия. Целесообразно на этот случай создавать медицинскую экспертную комиссию из шести соответствующих крупнейших специалистов. Скажем, по два эксперта назначают палаты Федерального Собрания и два - Правительство РФ.

В законе необходимо было бы особо оговорить, что временная неспособность Президента осуществлять свои полномочия не должна превышать четырех месяцев подряд, в одном году - не более шести. В период общего глубокого кризиса, переживаемого страной, такие сроки представляются предельными.

Право инициировать вопрос о стойкой или временной длительной неспособности Президента осуществлять свои полномочия можно было бы предоставить 1/5 членов Совета Федерации и 1/5 депутатов Государственной Думы, а также Правительству России.

Созданная медицинская экспертная комиссия тайным голосованием избирает своего Председателя. Решения комиссии принимаются абсолютным большинством голосов путем применения опроса ее членов. Председатель комиссии голосует последним. В случае если все голоса разделяются поровну, то голос Председателя является решающим. Члены комиссии не вправе уклоняться от голосования или воздержаться. Каждому члену комиссии должно быть предоставлено право в письменной форме изложить свое мнение по вопросу заболевания Президента.

В случае положительного заключения Конституционного Суда решение медицинской экспертной комиссии вступает в силу, является окончательным и обжалованию не подлежит.

Президент признается неспособным осуществлять свои полномочия с момента оглашения заключения Конституционного Суда. С этого момента его полномочия возлагаются на Председателя Правительства, что, по мнению автора, не обеспечивает на должном уровне правовой защиты от какого-либо политического произвола. Совет Федерации Федерального Собрания не позднее 60 и не ранее 45 дней назначает выборы нового президента.

В ст. 92 Конституции установлен срок «не позднее трех месяцев». Нельзя признать эту редакцию удачной: ей ведь не будут противоречить выборы и через неделю, а максимальный срок слишком велик. Существующие реалии в стране не могут позволить такую временную роскошь. В большинстве стран мира, кстати, этот срок сокращен до минимума. Например, в ст. 72 Конституции Франции записано, что избрание нового Президента происходит «не менее чем через двадцать дней и не более чем через тридцать пять дней».

Возникает вопрос о целесообразности и легитимности исполнения обязанностей Президента России, когда он не в состоянии их выполнять, Председателем Правительства Российской Федерации. Вследствие этого, предлагается п. 3 ст. 92 Конституции России изложить в следующей редакции: «Во всех случаях, когда Президент Российской федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Совета федерации или же лицо, его заменяющее». И последнее. Действия, направленные против соблюдения данной нормы, необходимо считать тяжким государственным преступлением, предусмотрев его состав в Уголовном Кодексе Российской Федерации.

Таким образом, проведенный анализ оснований порядка досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации нуждается в некоторой корректировке. В этой связи представляется возможным рекомендовать законодателю рассмотреть вопрос о принятии ряда федеральных законов, детализирующих основание и процедуру досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации.


Соболевский Игорь Борисович







Интересное:


Свойства доказательств по делам об административных правонарушениях.
Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности
Таможенный и личный досмотр: понятие, сущность, порядок проведения
Административно-правовой статус Президента России
Правовые аспекты применения иных форм таможенного контроля
Вернуться к списку публикаций