2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Взаимодействие Совета Федерации с иными органами государственной власти в России и за рубежом



Взаимодействие Совета Федерации с иными органами государственной власти в России и за рубежом


Рассмотрим взаимоотношения Совета Федерации с представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с парламентами иностранных государств и органами международных объединений, с общественными организациями России.

Взаимоотношения с органами представительной (законодательной) власти субъектов Российской Федерации, с представительными органами субъектов Российской Федерации.

Особенности взаимоотношений членов Совета Федерации с законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации определяются прямой нормой Конституции России и развивающими ее положениями текущего законодательства о порядке формирования Совета Федерации [1].

Институциональные отношения между палатами Федерального Собрания и теми же структурами субъектов Российской Федерации как органами власти возникают в рамках законодательных процедур, на основании положений статьи 136 Конституции и федеральных законов [2].

Принимая во внимание конституционное предназначение Совета Федерации, мы можем утверждать, что именно эта палата федерального парламента во взаимодействии с законодательными органами субъектов Российской Федерации призвана обеспечить гармонизацию федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, а также учет региональных интересов при принятии федеральных законов. Именно с этой целью после широкого обсуждения и при поддержке Президента России был создан Совет законодателей. Задачи этого органа вытекают из существующих проблем совершенствования правового поля России [3].

Практикуются следующие формы взаимодействия палаты с регионами:

- оказание практической методической и консультационной помощи, формирование модельного законодательства;

- правовая экспертиза проектов учредительных и правовых актов субъектов Федерации;

- проведение семинаров, «круглых столов», конференций и совещаний с представителями законодателей государственной власти субъектов Федерации (Совет Федерации постепенно приобретал вес в качестве структуры, обеспечивающей широкие возможности для обмена информацией и консультациями между всеми уровнями власти России. Некоторым законодательным органам субъектов Федерации на местах оказана практическая помощь в разработке местного законодательства. С этой же целью в Совет Федерации приглашались председатели комитетов и комиссий, работники аппаратов законодательных органов власти).

- координация действий, выработка согласованных подходов регионов и палаты к законодательному процессу, формированию бюджетной, налоговой, инвестиционной политики государства;

- межпарламентское сотрудничество, парламентские слушания, проведение «круглых столов», конференций, семинаров;

- выездные заседания Совета Федерации и его комитетов, выезд делегаций;

- участие в формировании систематизированной базы данных правовых актов субъектов Российской Федерации, обобщение поступивших в Государственную Думу законодательных инициатив субъектов Федерации, учет замечаний предложений субъектов Федерации по законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении;

- распространение по информационным базам данных обобщенного опыта работы органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Федерации практических материалов, подготовленных в Совете Федерации; еженедельное издание перечня мероприятий, проводимых в субъектах Федерации, справочника руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, представительств регионов в Москве;

- семинары-стажировки для депутатов, руководителей и сотрудников аппаратов законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Дни Совета Федерации в регионах - новая форма работы палаты, впервые апробированная на практике в 2000 году. Ее основными целями стали пропаганда идей парламентаризма в России, ознакомление с многогранной деятельностью Совета Федерации, глубокое изучение членами Совета Федерации региональных проблем, укрепление связей с регионами и властными структурами субъектов Федерации.

Особо отметим инициативу создания Совета законодателей по взаимодействию Совета Федерации с законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Перед этой структурой ставится сверхзадача - обеспечить в стране единое правовое пространство. В ее рамках Совет законодателей призван определить основные направления развития федерального и регионального законодательства, содействовать обеспечению взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации с палатами Федерального Собрания, стремиться придавать системный характер законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях, организовывать обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов. Совет законодателей на добровольной основе объединяет руководителей законодательных органов власти регионов. Периодичность его заседаний - не реже двух раз в год.

Отсутствие в законодательной деятельности базового системообразующего элемента, назначением которого является определение концепции и стратегии развития законодательства, а также координация субъектов законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации выработанных концептуальных представлений, другими словами, отсутствие субъекта формирования и реализации вышеупомянутой стратегии.

В качестве прототипов для выбора организационных форм существования подобного субъекта может служить Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, действовавшая при Государственной Думе 1-го и 2-го созывов. Однако деятельность этой Комиссии, не наделенной реальными полномочиями, не встроенной в законодательный процесс и не имевшей необходимого правового и аналитического обеспечения, оказалась совершенно неэффективной. Реальные подвижки в необходимом направлении начались лишь в связи с работой Комиссии при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Значительный импульс разрешению данной проблемы придало учреждение 21 мая 2002 года Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей).

Тем не менее институциональная ниша федерального государственного органа, наделенного конституционными полномочиями в сфере формирования единой концепции и стратегии развития федерального и регионального законодательства страны, пока остается свободной. Основные задачи такого органа могут заключаться в следующем:

- в концептуальной увязке в единый вектор двух базовых направлений стратегического развития России: курса внешнеполитического и государственно-правового развития страны, определяемого Президентом Российской Федерации, и курса социально-экономического развития страны, предлагаемого Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, фактически делегированными ему Президентом;

- в создании целостного представления о потребностях развития законодательства с позиций формирования как правовых рамок политического курса государства, так и правовой базы для его реализации;

- в выработке единой концепции и стратегии развития законодательства Российской Федерации;

- в содержательной координации в первую очередь законопроектной и, возможно, законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях для реализации единой концепции и стратегии развития законодательства Российской Федерации.

Данный орган должен действовать под эгидой Президента России в рамках его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и должен быть способным к консолидированному выражению интересов и позиций основных из 723 субъектов права федеральной законодательной инициативы, а также иметь необходимый уровень экспертной аналитической и правовой поддержки.

Совет Федерации, наделенный, в отличие от Государственной Думы, конституционным правом (и обязанностью) законодательной инициативы, способный, в том числе через Совет законодателей, к консолидированному выражению интересов 89 субъектов Федерации и 178 своих членов, имеет правовые и фактические основания для выполнения головной роли в деятельности подобного органа. С переходом Совета Федерации к деятельности на постоянной и профессиональной основе появилась реальная возможность выполнения подобной роли. Совет Федерации всегда проявлял способность к глубокому исследованию самых сложных социально-экономических и политических ситуаций, к выработке собственных концептуальных представлений о путях их разрешения. Немалое число «новых старых» членов Совета Федерации и аппарат палаты могут обеспечить преемственность этой традиции.

В составе Совета Федерации организуются структурные подразделения взаимодействия с субъектами Российской Федерации, защиты интересов групп населения отдельных регионов. В качестве примера можно привести Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов [4], Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике [5].

Создаются специальные комиссии по урегулированию жизненно важных вопросов регионов. Так, в составе Совета Федерации организована постоянная наблюдательная комиссия по вопросу осетино-ингушского конфликта [6]. Члены Совета Федерации участвуют в деятельности структурных подразделений, образуемых иными органами государственной власти, занимающихся вопросами регионов [7].

Международное сотрудничество.

Связи Совета Федерации на международном уровне ведутся по трем основным направлениям: с парламентами государств - участников Содружества Независимых Государств [8], с международными и региональными парламентскими структурами [9] и с национальными парламентами [10].

Формы этой деятельности весьма разнообразны. Это и официальные и рабочие визиты делегаций Совета Федерации, и тематические поездки делегаций на уровне комитетов Совета Федерации, и участие членов Совета Федерации в мероприятиях международных парламентских организаций: конференциях, семинарах, «круглых столах», симпозиумах, стажировках.

Совет Федерации принимает с официальными и рабочими визитами делегации парламентариев, руководителей международных организаций, государственных и политических деятелей, ученых, представителей деловых кругов и общественных организаций.

Достаточно динамично развиваются двусторонние связи Совета Федерации с парламентами стран СНГ. Главным образом они осуществляются на основе соглашений о сотрудничестве, которые подписаны с парламентами Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Киргизии, Молдавии. Важнейшими документами являются, безусловно, Соглашение о Парламентском Собрании Сообщества России и Белоруссии, Договор о создании Союзного государства, определяющие характер сотрудничества Совета Федерации с обеими палатами Национального собрания Республики Беларусь.

Верхняя палата сотрудничает с парламентами иностранных государств и международными парламентскими организациями (ст. 202), утверждает согласованные с Государственной Думой положения о делегациях (депутациях) Федерального Собрания в Палате Союза Парламента Союзного государства, Межпарламентской Ассамблее Евразийского экономического сообщества, Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ (ч. 1 ст. 204), определяет согласованный с Государственной Думой порядок формирования делегаций Федерального Собрания в международных парламентских организациях и утверждает их состав (ч. 2 ст. 204 Регламента). Так, Советом Федерации утвержден состав депутации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Парламентской делегации Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств [11].

В составе Совета Федерации созданы специальные органы по взаимодействию с международными организациями, парламентами зарубежных стран. Например, Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств [12].

Депутации Федерального Собрания Российской Федерации представлены в Парламентском Собрании Союза Беларуси и России [13].

В соответствии с Уставом Межпарламентского Союза и Положением о Межпарламентской группе Российской Федерации Совет Федерации Федерального Собрания обеспечивает участие его членов в деятельности Межпарламентского Союза и поддерживает межпарламентские контакты в рамках групп по связям с парламентами иностранных государств; совместно с Государственной Думой он сформировал Межпарламентскую группу Российской Федерации [14].

Активно применяется практика создания межпарламентских органов. Например, созданы межпарламентские комитеты с Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Таджикистан [15]; созданы двусторонние межпарламентские комиссии Федерального Собрания Российской Федерации, Национального Собрания Азербайджанской Республики [16] и Национального Собрания Республики Армения [17].

Представители Совета Федерации присутствуют в составе двусторонней межпарламентской комиссии Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета Украины [18].

Совет Федерации создает специальные органы по международному сотрудничеству в различных сферах. В качестве примера можно привести комиссии по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству [19].

В целях развития сотрудничества между парламентариями России и стран НАТО в 1998 году была создана Объединенная рабочая группа Федерального Собрания Российской Федерации и Парламентской ассамблеи НАТО по наблюдению за исполнением Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности Россия - НАТО и за деятельностью Совместного постоянного совета. Однако успешно начатая деятельность этой группы была приостановлена в связи с агрессией НАТО против СРЮ.

Проводятся тематические конференции, «круглые столы», парламентские слушания, консультации, налажен обмен информацией.

Взаимоотношения Совета Федерации с общественными объединениями и ассоциациями ведутся в двух направлениях: в виде двустороннего взаимодействия с общественными объединениями и их органами, в виде создания общественных структур при палате и ее органах. Двустороннее взаимодействие Совета Федерации с общественными объединениями выражается, с точки зрения автора, в трех направлениях.

Во-первых, это поддержка деятельности общественных объединений. Вот один из примеров. Рассмотрев предложение о создании Межрегиональной ассоциации субъектов Российской Федерации и городов, шефствующих над кораблями Северного флота, Совет Федерации счел целесообразным поддержать инициативу Мурманской области о создании ассоциации и городов, шефствующих над кораблями и частями Северного флота, и высказал рекомендации субъектам Российской Федерации [20].

Во-вторых, одним из часто используемых способов взаимодействия является совместное проведение мероприятий Советом Федерации и общественными объединениями. Наконец, третий, широко используемый способ взаимодействия - консультирование заинтересованных общественных объединений и политических партий, представленных в Государственной Думе. Их руководителям предоставляется возможность выступить на заседании палаты во время обсуждения того или иного закона.

Следует отметить, что общественные объединения не только работают с помощью Совета Федерации и с ним, но и активно инициируют его деятельность. По инициативе общественных объединений Советом Федерации проводятся выездные заседания, «круглые столы».

Широко используется второе направление взаимодействия Совета Федерации и общественных объединений - создание общественных структур при палате. При Совете Федерации создаются два вида общественных советов - при Председателе Совета Федерации, под его эгидой, и при комитетах палаты. В качестве примера совместного сотрудничества Совета Федерации с общественными объединениями можно привести Первый Форум общественности «Гражданское общество в России: проблемы становления и пути развития на рубеже веков», состоявшийся в ноябре 1999 года. Он был организован Независимой Ассоциацией «Гражданское общество» при поддержке Совета Федерации и Национального Фонда «Общественное признание» [21].



[1] Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти//Аналитический вестник. № 34 (190). С. 5.

[2] Например, при внесении поправок в главы 3 - 8 Конституции Российской Федерации, при рассмотрении законопроектов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, проектов двусторонних договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

[3] Подробнее о Совете законодателей см. ниже.

[4] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24 января 1996 г. № 34-СФ «О составе Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов»//СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 445; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24 января 1996 г. № 35-СФ «О председателе Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов»//СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 446.

[5] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 7 февраля 1996 г. № 50-СФ «О председателе Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике»//СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 663.

[6] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 20 марта 1996 г. № 114-СФ «О Положении о постоянной наблюдательной комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу осетино-ингушского конфликта»//СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1249.

[7] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 февраля 1996 г. № 84-СФ «О внесении дополнения в постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 февраля 1996 года N 61-СФ “О внесении изменений в составы советов, комиссий, комитета, рабочей группы при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации”»//СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 848.

[8] Совет Федерации уделяет пристальное внимание развитию добрососедских и подлинно партнерских отношений со странами СНГ. Работа ведется по широкому спектру направлений: содействие становлению государств СНГ как стратегических союзников России, обеспечение политической стабильности на пространстве СНГ, формирование долговременных и взаимовыгодных хозяйственно-экономических и гуманитарных связей между всеми участниками СНГ, защита прав и интересов соотечественников в странах Содружества.

[9] В первую очередь речь идет об участии делегаций Совета Федерации в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ), Межпарламентском Союзе (МПС), Парламентской ассамблее Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ПА ОБСЕ), Парламентской ассамблее НАТО (ПА НАТО), Конгрессе местных и региональных властей Европы (КМРВЕ), Европейском парламенте, Северном совете, Ассамблее Западноевропейского союза (АЗЕС), Парламентской ассамблее Черноморского экономического сотрудничества (ПА ЧЭС), Азиатско-Тихоокеанском парламентском форуме (АТПФ).

[10] К настоящему времени механизм межпарламентского сотрудничества палаты в целом отработан. Совет Федерации установил и развивает контакты с парламентами почти ста государств мира, участвует в работе восемнадцати международных и региональных парламентских организаций//Совет Федерации (1996 - 2000 годы) в истории парламентаризма. С. 240.

[11] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 17 мая 2000 г. № 116-СФ «О составе депутации Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в Парламентской делегации Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств»//СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2153.

[12] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 апреля 1998 г. № 182-СФ «Об изменении состава Комитета Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств»//СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 1997.

[13] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 10 июня 1997 г. № 178-СФ «О представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в составе депутации Федерального Собрания Российской Федерации в Парламентском Собрании Союза Беларуси и России»//СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2808.

[14] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 февраля 1996 г. № 85-СФ «О формировании Межпарламентской группы Российской Федерации (о членах Межпарламентской группы Российской Федерации от Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации)»//СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 849.

[15] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 16 февраля 2000 г. № 26-СФ «О дополнении состава представителей Совета Федерации в парламентской делегации Федерального Собрания Российской Федерации в Межпарламентском Комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Российской Федерации и Республики Таджикистан»//СЗ РФ. 2000. № 8. Ст. 892.

[16] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 15 мая 1997 г. № 167-СФ «О представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в составе двусторонней межпарламентской комиссии Федерального Собрания Российской Федерации и Национального Собрания Азербайджанской Республики»//СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2424.

[17] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 15 мая 1997 г. № 168-СФ «О представителях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в составе двусторонней межпарламентской комиссии Федерального Собрания Российской Федерации и Национального Собрания Республики Армения»//СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2425.

[18] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 25 мая 1995 г. № 486-I СФ «О представителях Совета Федерации в составе двусторонней межпарламентской комиссии Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета Украины»//СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1993.

[19] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 мая 2000 года № 119-СФ «О комиссии Совета Федерации по международному техническому и гуманитарному сотрудничеству»//СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2156; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 22 февраля 1996 г. № 82-СФ «О внесении изменений в составы Президиума Национального комитета Российской Федерации по Десятилетию международного права, созданного в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации, совета, комиссий, комитета, рабочей группы, созданных в соответствии с постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации»//СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 846.

[20] Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 11 июня 1997 г. № 206-СФ «Об инициативе Мурманской области о создании Межрегиональной ассоциации субъектов Российской Федерации и городов, шефствующих над кораблями Северного флота»//СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2957.

[21] Совет Федерации (1996 - 2000 годы) в истории парламентаризма. С. 235.







Интересное:


Проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции
К вопросу о правовом статусе государственного служащего
Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова
Особенности правового регулирования административно-правовых режимов
Правовое регулирование проверки документов и сведений в таможенном контроле
Вернуться к списку публикаций