2011-08-17 09:00:01
ГлавнаяАдминистративное право — Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции



Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции


При этом важно исключить фиктивные цели, которые могут быть выдвинуты теми или иными преобразователями страны. Критериев истинности (объективности) целей могут быть, например, наличие жесткой зависимости благосостояния членов общества от количества и качества производимых и предоставляемых обществом услуг, выпускаемой продукции, продолжительности жизни граждан, смертности новорожденных, развития промышленности, международный рейтинг по инвестиционным программам, оценка отечественными и западными экспертами проводимых реформ в России, претворения в жизнь того или иного закона т.п.

Итак, государство - это система организаций (учреждений, институтов), предназначенных для направления деятельности общества и самих себя. Но чтобы быть в состоянии направлять эту разнообразную (по подцелям, способам, функциям) деятельность по достижению основных целей, государство должно иметь соответствующую структуру и персонал, квалифицированных управленцев и необходимую материальную базу, быть способным прогнозировать будущее состояние системы и с учетом этого организовывать различные виды деятельности, контролировать промежуточные и конечные ее результаты деятельности и т.д. Словом, важно иметь отвечающий целям государственный механизм, включающий: персонал, руководство, материальную базу, функции (служебные роли, «назначение» различных элементов по отношению к системе «государства» в целом) и возможности для реализации этих функций.

Рассмотрим специфику этих атрибутов государства.

Структура государства представляет собой относительное устойчивое единство учреждений (институтов), призванных управлять страной, взаимоотношений этих элементов между собой и с другими системами. В качестве исходных в анализе структуры выступают такие понятия как форма и содержание, а качественные характеристики базируются на анализе характера этих взаимоотношений. Поскольку форма это структура содержания, то наш анализ будет иметь смысл, если структура определяется независимо от формы (как особое понятие).

Государственный механизм это система конкретно-исторических создаваемых людьми организаций (т.е. имеющих конкретное историческое прошлое, «наследственность» учреждений и соответствующее достигнутому людьми пониманию того, каким должен быть государственный механизм, предназначенный для управления страной.

В современной отечественной и зарубежной литературе нет единого понимания сущности власти и ее функций. Бертран Рассел, например, определяет власть как производство намеренных следствий. У Макса Вебера мы находим дополняющее это суждение положение о том, что основные признаки власти могут быть поняты при анализе реализации этих намерений и такого атрибута властных отношений как сопротивление этой реализации. Мишель Фуко, исследуя «археологию власти» с позиции ее социально-исторических и политических функций, пытаясь понять ее сущность с помощью реконструкции минувших веков, также полагал, что сущность отношений власти (властных отношений) следует определять через сопротивление и непокорность населения властным действиям. Роберт Даль видит проблему в способности власти контролировать поведение граждан и возможности принуждения (тем или иным способом) и достижения целей в условиях, когда объект управления «...не сделал бы необходимого [для власти] в иных условиях». Х. Арендт выделяет организацию совместной деятельности, Г. Лассуэл - участие в принятии властных решений, Т. Парсонс - контроль над ресурсами, с помощью которых достигаются общие цели, Р.Арон полагал, что политическое понятие власть обозначает взаимоотношения между людьми, когда человек (или группа), имея определенные потенции (возможности), устанавливает отношения с другими согласно собственным желаниям. При этом эти «другие» (люди, группы) в той или иной степени согласны с этими желаниями.

Можно говорить и о постоянном научном поиске, и о различных научных подходах, и о правомерности продолжения исследований этой проблемы. Но существует, по крайней мере, две позиции, касающиеся избранной нами темы, по которым точка зрения ученых очень близка.

Во-первых, речь идет, о том, что относительно более устойчиво положение той страны, в которой правит легитимная политическая власть, т.е. страны, в которой существует длительное единодушное согласие абсолютного большинства населения принять правление, власть какого-то класса, группы, вытекающее из однородной или близкой системы политико-правовых установок, нравов, традиций (ключевыми здесь являются представления о содержании принципа социальной справедливости и честности управляющих и управляемых) данного общества.

При этом государственная власть (обычно всегда находятся группы, оспаривающие ее легитимность) особо заботится о доверии между правительством и народом, стремится действовать (или оправдывать свои действия) интересами этого большинства и необходимостью соблюдения принципа справедливости (так, как он понимается данным обществом), так как непризнанная власть всегда наталкивается на недоверие и вражду (пусть даже потаенную) управляемых. Ситуация, когда общество не доверяет государству, но терпит, всегда связана с «усилением власти денег..., неэффективности и неисполнения законов» нежеланием отечественных и зарубежных инвесторов вкладывать деньги в развитие экономики страны. Разумеется, как замечает Ю.А.Левада, власть не может быть для всех граждан «своей», «но власть может и должна быть законной».

От того какие цели ставит государство зависят другие его качественные характеристики. По мнению Т. Парсонса, для анализа социальной системы необходимо выделение ее четырех основных функций: самосохранения (сохранение формы и управление напряжениями, конфликтами); интеграции, адаптации и достижения целей. При этом организующим центром социальной системы является согласие входящих в нее людей в ценностях и значениях, придаваемое тем или иным явлениям в рамках данной, конкретно-исторической культуры.

Анализ функций, и, прежде всего, тех, которые выражают сущностные требования системы в целом, позволяют судить об эффективности государственных институтов данной страны.

Итак, государство посредством управленческого аппарата должно обеспечить в первую очередь деятельность следующих основных «механизмов» самоорганизации общества во имя достижения целей выживания и развития страны:

1) способности страны к развитию;

2) наследственности, т.е. способности страны сохранять историческую наследственность при своем развитии;

3) способности государственного аппарата, во-первых, исключать из состава своих элементов и их взаимосвязей то, что мешает его выживанию и развитию («отрицательный отбор»). Во-вторых, его способности к реализации из имеющегося у него распоряжении известного многообразия элементов и организационных форм (организационного дизайна, внутренних связей элементов) некоторой исключительной (для данной обстановки) совокупности элементов и взаимосвязей;

4) процесса обогащения госаппарата за счет включения в его содержание новых элементов, нового характера взаимосвязей (принцип дополнительности, необходимый для гармонии взаимоотношений) при сохранении устойчивости самой системы. Это является мерой и условием оптимальности существования социальной системы, а также важным условием ее быстрого развития.

Общепризнанно, хотя и в парадигмах иных подходов к выяснению сущности и функций государства, что государственный аппарат как система всегда должен реализовать три достаточно дифференцированные группы функций (законодательную, исполнительную, судебную). Поэтому наш анализ целеполагания государственного аппарата по решению задач выживания и развития государства должен учитывать эти функции. Так, например, «цель политической коррупции носит сугубо антидемократичный характер - уничтожение соревновательности, ограничения доступа к рычагам управления и общественным благам, закрепление социально-правового неравенства».

Если исходить из утверждения, что «государство является политико-правовым образованием, обладающим суверенитетом, благодаря которому оно имеет на своей территории и в отношении своих граждан монополию на создание, применение и исполнение права», то с позиции системной методологии государственный аппарат функционально («технологически») может быть представлен как своеобразный «способ производства» нормативных актов, правил общественной жизни и какой-то идеологии. Фактически эта подсистема производит нормативные акты; контрольно-распределительные и принудительные действия; материальные ценности (на госпредприятиях), символы, знаки, сообщения в адрес рационального сознания граждан и в адрес подсознания тех же аудиторий.

Устанавливая общеобязательные социально-правовые нормы, государство регулирует отношения людей и организаций между собой, между людьми и материальной и природной базой страны, и между обществом и самим государством. При этом (в отличие от морали, обычаев, традиций) данный «способ производства» базируется на законном государственном принуждении и политико-правовом разрешении внутренних (в обществе, между нациями, классами, другими социальными и асоциальными субъектами) и внешних (межгосударственных) конфликтов и информационно -пропагандистской деятельности соответствующей целям госаппарата и, обычно, провозглашенной государством значимой для большинства населения какой-то Идеи, принципов). Формы функционирования государственной власти весьма многочисленны: принятие решений и контроль за их реализацией, принуждение (включая и насильственное) и сотрудничество, наказание и поощрение, сотрудничество и т.д.

Государство как политико-правовая система находится под воздействием двух основных видов активностей со стороны общества: требований и поддержки.

Под требованиями в нашем случае понимаются основанные на национальных ценностях, интересах, жизненных целях обращения наций, других групп общества, партий, движений, отдельных граждан. Анализ показывает, что содержание этих требований в любой стране достаточно типично: безопасность, социальная справедливость (включая требования ликвидации монополий), материальная (реже - моральная) поддержка (включая налоговые льготы), участие в принятии государственных решений (в контроле за ресурсами страны, в их координации), личные блага, престиж и т.п.

Поддержка рассматривается двояко:

1) открытые действия групп, организаций и отдельных граждан по поддержке государства, его политики;

2) общественные настроения, национальный менталитет, приверженность тех или иных социальных и политических субъектов тем или иным национальным ценностям, которые провозглашает государство (как национальную Идею).

Во-вторых, государственный механизм в идеале для достижения указанных целей должен обязательно иметь (помимо функции самосохранения) и следующие три основные функции: интеграции, адаптации и достижения целей.

Специфика функции самосохранения может быть проиллюстрирована (опять же, речь идет об идеальной системе) на примере такого направления деятельности государства, как «влияние на внешнюю среду». Укажем, что правило Ле Шателье гласит: «Если на систему, находящуюся в равновесии, оказывается воздействие, то система смещается в сторону, уменьшающую степень оказанного воздействия». Государственная система должна подчиниться этому воздействию (и перейти в новое состояние) или подавить это воздействие. Речь идет о такой цели как урегулирование взаимосвязей систем «государство» и «общество», недопущение, конфликтов социальных и политических субъектов, оперативная ликвидация последствий реализованных угроз, конфликтов. Содержанием данной функции в этом случае является:

1) способность (на базе достигнутой стадии культурного развития) выработать систему взглядов (например, доктрину) безопасного развития страны в условиях постоянно меняющейся внутренней и внешней среды системы. Опасно для общества стать заложником фальшивой цели, но не менее опасно стать заложниками отсутствия общей для страны Идеи (вспомним, что организующим центром социальной системы является согласие входящих в нее людей в ценностях и значениях, придаваемое тем или иным явлениям в рамках данной, конкретно-исторической культуры);

2) умение своевременно выявлять требования, ведущие к конфликтам в системе и во внешней среде системы;

3) умение заблаговременно выявлять природные (экологические), генетические, техногенные угрозы и т.д., ведущие к утрате безопасности системы;

4) умение прогнозировать обострение отношений с другими странами;

5) умение мобилизовывать материальные и людские ресурсы (от финансовых до статусных) для обеспечения тех или иных действий по предотвращению угроз и конфликтов и быстрой ликвидации последствий природных, техногенных и иных катастроф и аварий, конфликтов в системе и между системами;

6) умение устанавливать контроль над социальными и политическими субъектами на национальной территории и регулировать их отношения для предотвращения угроз системе и конфликтов;

7) умение распределять ресурсы (финансовые, организационный дизайн госаппарата, материальные блага, статус, звания, моральные отличия и т.п.) для стимулирования госаппарата и граждан к деятельности по выживанию системы и ее воспроизводству;

8) умение поддерживать и развивать информационно-культурную символику системы, ценности общей Идеи, т.е. проводить празднования знаменательных дат, официальные и религиозные церемонии, учреждать национальные отличия (способствующие гармонизации отношений, согласию в системе), процедуры легитимации власти и ее историческо-национальной преемственности и т.п.

Функция «интеграция» (часто называемая функцией «преобразования» или «конверсии»). Целью этой функции государства является обеспечение превращения требований и поддержки политико-правовых решений, в действиях госаппарата. Содержание функции может быть представлено следующим образом:

1) выявление требований, интересов, жизненных целей субъектов систем «общество» и «государство», системы государственного аппарата в целом;

2) согласование, гармонизация требований, целей информационно-идеологическим путем;

3) выработка нормативных актов, обязательных для всех систем правил для:

а) удовлетворения;

б) частичного удовлетворения;

в) отказа от удовлетворения требований;

4) проведение в жизнь актов и правил;

5) судебное обеспечение актов и правил;

6) информационно-коммуникативная политическая связь (продвижение, распространение или сдерживание и недопущение какой-то политической информации в системе).

Функция «адаптация» (часто называемая функцией «приспособление»). Цель: недопущение несбалансированности, перегрузки всей системы, которые могут возникнуть от выдвигаемых требований. Содержание функции:

1) обработка «входящих» в государственный аппарат требований с учетом возможности их восприятия и переработки госаппаратом;

2) развитие национальной культуры, социализация общества и «окультуривание» госаппарата, распространение достижений отечественной материальной, духовной и художественной культуры и лучших зарубежных культурных достижений, внедрение культурно-бытовых и трудовых норм, этических и эстетических знаний, информации для выживания страны и ее адаптации к меняющейся внутренней и внешней среде.

При всей схематичности изложенного продуктивность его очевидна. Анализ состояния системы, базирующийся на этих функциях позволяет, например, выявить содержание функции государства «достижения целей» Например, реализацию этой функции при достижении цели бескризисного, безопасного развитии системы «страна». В этом случае важнейшую роль в создании условий, в которых система функционирует наиболее эффективным и для отечественных предпринимателей и для общества в целом образом, играет именно законодательная, исполнительная и судебная власть, деятельность которых, прежде всего, направлена на:

- обеспечение стабильности национальной валюты (в том числе и поддержание ее стоимости путем различных мер борьбы с инфляцией);

- недопущение жестокой безработицы;

- обеспечение развития национальной экономики и сохранение необходимого (достаточного) уровня национальной обороны;

- установление оптимального уровня загрязнения окружающей среды (законами, правилами, штрафами, налогами, тюремным заключением и т.д.);

- развитие государственной системы образования (вооружающую нацию информационно-культурными ценностями, политической грамотностью граждан и дающая внешнеэкономический эффект -более производительных работников, конкурентоспособных на рынке труда, и снижение государственных и частных расходов на борьбу с преступностью);

- правовые (подкрепляемые и репрессивными мерами органов общественной безопасности) гарантии частной, кооперативной и смешанной собственности на имущество и результаты интеллектуальной деятельности, заключенным рыночным сделкам, соглашениям между продавцами и покупателями;

- регулирование налогообложения (в том числе и антимонопольным законодательством - для развития конкуренции) доходов и их известное перераспределение в пользу наиболее нуждающихся семей, поддержки здравоохранения для бедных и пенсионных выплат ушедшим на отдых и т.д.

Словом, функция «достижения целей» может быть рассмотрена как на примере реализации других функций, так и при анализе деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти при достижении иных, провозглашенных государством целей.

Конечно, можно обязать организацию добиваться тех или иных целей и, соответственно этим целям, иметь те или иные функции. Но эффективность достижения целей организацией (эффективность функционирования), как доказывает организационная теория и убеждает практика, зависит, прежде всего, от корректности (достижимости) поставленных целей, от соответствия этим целям (функциям) кадровой и материальной базы организации и от умения руководителей организации управлять этими базами, реализуя имеющиеся функции.

В этой связи реализация функций государства, конечно же, связана с его материальной и кадровой базой, с умением высших руководителей управлять этими базами.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Административная и уголовная ответственность в сфере лицензирования
Понятие доказательств по делам об административных правонарушениях и их источников.
Особенности использования источников доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Административно-правовой статус Президента России
Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции
Вернуться к списку публикаций