2010-12-18 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Проблема четкого определения состава должностного административного правонарушения в нормах административного права



Проблема четкого определения состава должностного административного правонарушения в нормах административного права


Большинство составов должностных административных правонарушений, как правило, не содержат указания на наступление вредных последствий, так как основным видом противоправных деяний должностных лиц являются нарушения установленных правил, порядка и требований в различных сферах жизни. При этом само нарушение таких правил, независимо от того, наступил ли от этого вред или нет, является противоправным и объективно вредным фактом, так как вносит известную дезорганизацию в общественные отношения. Так, например, диспозиция административно-правовой нормы, предусмотренной ст. 6.5. КоАП РФ «Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде», является отсылочной и не предусматривает наступление вредных последствий. В санкции этой нормы в числе возможных субъектов административной ответственности указано и должностное, лицо. Объективная сторона данного правонарушения состоит в том, что виновный нарушает санитарно-эпидемиологические требования к питьевой воде и к питьевому водоснабжению, которые установлены СанПиН 2.1.4.1074-01 («Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы. Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества»). При этом данное правонарушение может быть совершено как в форме действия, так и бездействия и считается оконченным с момента его совершения.

В некоторых случаях указание в норме права на последствия является основанием для усиления административной ответственности. Так, при анализе ст. 9.4 КоАП РФ мы видим, что ее ч. 1 предусматривает просто отсылочную диспозицию, а ч. 2 соединяет ее с наступлением вредных последствий. В связи с этим санкция ч. 2 устанавливает более строгие административные наказания.

В ряде случаев, обозначенных законодательством, для квалификации административного правонарушения как такового важное значение имеют место, время, способ и средства его совершения, относящиеся также к объективной стороне. К примеру, ст. 7.16 КоАП РФ предусматривает административную ответственность должностных лиц за незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения. Таким образом, для привлечения должностного лица к административной ответственности по указанной статье квалифицирующим признаком будет уяснение вопроса, относятся ли земли, на которых произведен незаконный отвод, к особо охраняемым землями историко-культурного назначения.

Отметим, что объективной стороной должностного административного правонарушения будет являться лишь такое действие или бездействие должностного лица, совершение которого входит в совокупность его служенных обязанностей.

В связи с этим, на наш взгляд, для обеспечения правильного применения на практике норм, содержащих составы должностных административных правонарушений, исключающего субъективизм при оценке поведения должностных лиц, а также сужение или расширение пределов их ответственности, при осуществлении законодательного закрепления данных составов необходимо учитывать следующее:

1. Формы противоправных деяний, в которых может быть совершен должностной административный проступок, требуют того, чтобы они были названы в тексте правовых норм КоАП, устанавливающих общие основания административной ответственности должностных лиц.

2. Обязанности, возлагаемые на должностное лицо, должны быть достаточно четко сформулированы в соответствующем нормативно-правовом акте или акте применения норм права, которыми они возлагаются на данное лицо или соответствующую организацию, в которой данное должностное лицо находится на службе.

Это еще раз подтверждает необходимость разработки на федеральном уровне закона о должностном лице, который бы не только закрепил понятие должностного лица, но и уделил особое внимание полному и всестороннему описанию правового статуса должностного лица, а именно определению составляющих его элементов и их характеристике в определенных сферах деятельности с учетом специфики соответствующей отрасли права.

3. Формулировки объективной стороны, присутствующие в законодательстве об административных правонарушениях, должны точно и полно отражать сущность противоправного деяния должностного лица. Так как на практике из-за неопределенности некоторых понятий, встречающихся в законодательных актах, возникают трудности при привлечении должностных лиц к ответственности. Например, неясно содержание таких противоправных действий должностных лиц, как «воспрепятствование» чему-либо (ст. 5.26 предусматривает ответственность должностных лиц за воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповедания, ст. 13.16 - воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средства массовой информации, ст. 14.14 - воспрепятствование осуществлению функций временной администрации и др.), «вмешательство» в какую-либо деятельность (ст. 17.2 предусматривает ответственность должностных лиц за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ), «уклонение» от совершения чего-либо (ст. 5.28 - уклонение работодателя от участия в переговорах и т.д., ст. 9.13 - уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной инфраструктуры) и т.п. То есть за изложением общего понятия деяния должно следовать описание всех возможных вариантов поведения, охватываемых данным понятием, или даваться раскрытое определение данному действию, как, например, это сделано в ст. 19.1 «Самоуправство».

4. Если в описании объективной стороны состава должностного административного правонарушения имеется отсылка к нормам права, на которые посягает данный проступок, то необходимо называть все реквизиты нормативного правового акта содержащего данные нормы. При невозможности последнего следует указать хотя бы, кем принят (утвержден) правовой акт.

Так, например, в гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» КоАП РФ из 40 статей, закрепляющих составы административных правонарушений, 26 статей, где в качестве возможного субъекта административного правонарушения указано должностное лицо, ссылаются на соответствующие правила (требования и порядки): например, требования по охране недр и гидроминеральных ресурсов, правила заготовки живицы или второстепенных лесных ресурсов, порядок отвода земельных участков и т.д., которые, несомненно, устанавливаются конкретными органами государственной власти в определенных нормативно-правовых актах. Однако в статьях подобное указание отсутствует.

С одной стороны, такое изложение составов административных правонарушений можно объяснить желанием законодателя уберечь нормы КоАП от неоднократных изменений, так как российское законодательство отличается своим непостоянством, в силу чего различные правила и требования периодически подлежат либо отмене, либо новой разработке и принятию. Но, с другой стороны, данное обстоятельство, во-первых, вызывает трудности в применении таких норм на практике (усложняет поиск нарушенных правил) как субъектами административной юрисдикции, так и другими участниками правоотношений, охраняемых административными санкциями, которые должны руководствоваться установленными правилами и не допускать их нарушения в процессе осуществления своей служебной деятельности. Во-вторых, подобное изложение норм в КоАП РФ, как показывает практика, затрудняет законотворческую деятельность на уровне субъектов Федерации. Так, например, принятый 24 апреля 2003 г. Кодекс Нижегородской области об административных правонарушения содержит ст. 5.2, предусматривающую административную ответственность должностных лиц за нахождение в прибрежной полосе водоемов с сетями, вентерями, орудиями или приспособлениями электролова или другими запрещенными орудиями добычи рыбы и водных животных. В соответствии с протестом заместителя прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры от 10 июля 2003 г. № 7-5-2002, внесенным в Законодательное собрание Нижегородской области, указанная статья была признана противоречащей федеральному законодательству и подлежащей отмене по следующим основаниям.

Согласно протесту деяния, указанные в ст. 5.2 КоАП НО, образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ «Нарушение правил рыболовства, а равно нарушение правил добычи иных, кроме рыбы, водных биологических ресурсов». Правила любительского и спортивного рыболовства в водоемах Верхневолжского бассейна, утвержденные приказом Верхневолжского бассейнового управления по охране, воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства от 12 октября 1983 г. № 218, пунктом 17.4 ст. 17 запрещают нахождение на водоеме или в непосредственной близости от него с орудиями лова, применение которых в данной местности запрещено, а также со взрывчатыми и отравляющими веществами. В связи с тем, что указанные Правила являются нормативным правовым актом Российской Федерации, ответственность за нарушение их требований наступает по нормам КоАП РФ.

Несмотря на то, что по итогам рассмотрения протеста на очередном заседании Законодательного собрания области (25 сентября 2003 г.) депутаты приняли решение в этой части его удовлетворить и исключить ст. 5.2 из КоАП НО, на наш взгляд, в данной ситуации есть некоторые спорные моменты. Так, например, согласно ст. 40 Федерального закона от 24 февраля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» правила, сроки и перечни орудий и способов добывания объектов животного мира, разрешенных к применению, разрабатываются соответствующими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и утверждаются Правительством РФ или органом исполнительной власти субъекта РФ. При этом возможность передачи Правительством РФ своих полномочий по утверждению правил, сроков и перечня орудий и способов добывания объектов животного мира каким-либо государственным комитетам или иным специально созданным органам не предусмотрена.

Таким образом, вызывает сомнение, являются ли Правила любительского и спортивного рыболовства в водоемах Верхневолжского бассейна, на которые ссылает в своем протесте заместитель прокурора, законными и действующими.

В данном случае показательным является определение Верховного суда РФ от 13 июня 2002 г. № КАС 02-253, в соответствии с которым по изложенным выше доводам были признаны незаконными, недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания. Правила рыболовства в водоемах Волжско-Камского бассейна, утвержденные приказом Госкомрыболовства РФ № 153 и Госкомэкологии РФ № 381.

Заметим, что при рассмотрении проекта КоАП НО на депутатских слушаниях подобные вопросы (повторение в своем содержании норм КоАП РФ) возникали и по другим статьям. В результате после доработки проекта некоторые замечания были учтены и дублирующие КоАП РФ составы правонарушений исключены из областного Кодекса, редакции других составов были изменены, а в некоторых статьях, как, например, ст. 6.3 КоАП НО «Повреждение имущества при осуществлении строительных работ», появились оговорки типа: «если эти нарушения не подпадают под действие статьи 7.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

На наш взгляд, одним из вариантов выхода из обозначенной выше ситуации может быть применение такой конструкции нормы, которая бы исключала неопределенность в формулировании объективной стороны правонарушения путем изложения в статье конкретных видов противоправных деяний, как, например, это сделано в ст. 8.26 КоАП РФ «Нарушение правил осуществления побочного лесопользования». В частности, каждая из трех частей данной статьи перечисляет соответствующие действия (сенокошение, выпас скота без лесного билета, самовольный сброс, порча либо уничтожение лесной подстилки, размещение ульев и пасек, где это запрещено и т.д.), совершение каждого из которых является нарушением правил осуществления побочного лесопользования и влечет для виновных применение мер административной ответственности, предусмотренных в санкциях ст. 8.26.

О степени разработанности норм КоАП РФ в части определения объективной стороны составов административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, можно судить по следующим примерам. Так, ст. 8.2 КоАП РФ предусматривает привлечение к административной ответственности должностных лиц за несоблюдение экологических, санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке и ином обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами. Однако нормы, содержащие указанные требования были приняты позже, уже после принятия и вступления в силу КоАП РФ: САНПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. № 80. Статья 8.3 влечет применение мер административной ответственности к должностным лицам за нарушение правил испытаний, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде. При этом санитарные нормы и правила, устанавливающие гигиенические требования к производству к производству пестицидов и агрохимикатов, были утверждены постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г.

Так как основная масса составов должностных административных правонарушений, закрепленных в КоАП, предусматривает совершение должностным лицом проступка в виде нарушения различного рода установленных правил. На наш взгляд, при формировании новых составов должностных правонарушений и их дальнейшем законодательном закреплении в КоАП данному условию необходимо уделить особое внимание. В этой связи мы согласны с Г.В. Атаманчуком, подчеркивающим, что перемены и процессы в среде обитания и жизнедеятельности каждого гражданина России, обусловливают актуальность выработки и практической реализации административных (то есть обязательных, четко сформулированных, известных и обеспечиваемых государственной властью) правил (норм) поведения и деятельности, адресованных каждому человеку и гражданину. При этом проблема охраны и защиты интересов гражданина и общества, стоящая перед административным законодательством, намного шире и сложнее. Она, безусловно, включает в себя меры административного контроля и ответственности, но на первый план выдвигаются вопросы о том, как и посредством каких административных правил (норм) можно обеспечивать реально возможную безопасность жизнедеятельности человека и общества в целом.

Следующим элементом состава должностного административного правонарушения является субъект, которым соответственно может быть только должностное лицо, обладающее признаками указанными в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ.

Как уже нами отмечалось выше, в процессе юрисдикционной деятельности по делам о должностных административных правонарушениях уполномоченный на то орган, должностное лицо или судья, анализируя содеянное, обязан выяснить, во-первых, относится ли виновное лицо к категории должностных лиц, для чего необходимо установить его правовой статус и характеристику всех составляющих его элементов (наименование должности, порядок назначения, компетенция, полномочия и т.д.), и, во-вторых, входило ли совершенное противоправное деяние, квалифицируемое в качестве административного правонарушения, в совокупность служебных обязанностей данного должностного лица. Это важно как для правильной квалификации совершенного противоправного деяния, так и для определения справедливого, эффективного и законного административного наказания.

И, наконец, четвертым важнейшим элементом должностного административного проступка является субъективная сторона, под которой понимается психическое отношение виновного лица к содеянному и к наступившим последствиям. Основной категорией, характеризующей субъективную сторону, является вина, то есть осознание лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним последствий.

В правовом смысле вина является строго конкретным понятием. Будучи обязательным признаком состава должностного административного правонарушения, она рассматривается не как порицаемое состояние психики вообще, а как психическое отношение должностного лица к совершенному им конкретному антиобщественному деянию, то есть его внутреннее психическое состояние, органично связанное с его поведением.

Если вредные последствия явились результатом случайного стечения обстоятельств в процессе выполнения служебных обязанностей должностным лицом, то вины нет, а значит - не будет и субъективной стороны состава правонарушения и соответственно не может идти речь об административной ответственности. В этой связи мы согласны с мнением М.С. Студеникиной, которая отмечает, что при установлении административной ответственности должностных лиц в каждом случае надо учитывать реальные возможности фактических исполнителей тех или иных предписаний. При этом учет сбалансированности прав и обязанностей является необходимой предпосылкой усиления эффективности самой административной ответственности.

Специфика этого принципа применительно к должностным административным проступкам проявляется в том, что вина, как правило, относится к самому противоправному деянию и не зависит от наступившего результата.

Вина должностных лиц при совершении административных правонарушений может выражаться в форме умысла или неосторожности, содержание которых раскрыто в ст. 2.2 КоАП РФ. В юридической литературе бытует мнение о том, что этот субъект может совершить правонарушение только по неосторожности.

Тем не менее в КоАП РФ закреплены составы должностных правонарушений, которые могут быть совершены только в форме умысла (прямого или косвенного). Например, ст. 5.7 «Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме». При этом в небольшом числе статей умысел называется прямо как конструктивный признак состава правонарушения (ст. 5.14 «Умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму»).

В целом можно заключить, что в составах должностных административных правонарушений, содержащихся в статьях КоАП РФ, указания на форму вины чаще всего отсутствуют. И если описанное в законе противоправное деяние совершено виновно, то форма вины на квалификацию не влияет.

Следует учитывать, что психическое состояние должностного лица значительно объемнее по своему содержанию в сравнении с теми компонентами, которые включены в субъективную сторону и составляют содержание умысла и неосторожности. При этом в психике виновного должностного лица в момент совершения правонарушения существенное место занимают настроение и эмоции, побуждения, различного рода переживания. К субъективной стороне относятся также мотив и цель совершения должностного административного правонарушения.

Рассмотрение элементов, образующих совокупность необходимых признаков юридического состава должностного административного правонарушения, позволило выделить среди них такой, который является, на наш взгляд, самым определяющим, то есть характеризующим всю специфику должностных правонарушений. Таким элементом является субъект состава - должностное лицо. Именно наличие специального правового статуса должностного лица со всеми присущими ему признаками обусловливает особые черты всех остальных элементов состава. Его глубокое понимание обеспечивает правоприменительным органам правильную квалификацию должностного административного правонарушения и определение соответствующего вида административного наказания.

На протяжении последних лет многие составы административных правонарушений оказались за пределами КоАП. Такая ситуация коснулась и составов должностных правонарушений. Однако новый Кодекс об административных правонарушениях, имеющий одной из своих целей кодификацию нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность, сконцентрировал в себе все имеющиеся до этого в других актах составы должностных правонарушений.

Как отмечают многие административисты, существование Кодекса об административных правонарушениях может быть оправданным лишь при одном непременном условии: если он включает в себя все до единого составы административных правонарушений. В этом смысле Кодекс, как таковой, представляет собой абсолютный закон и является своего рода юридическим монополистом, создающимся в результате кропотливой, всеохватывающей систематизации правовых норм соответствующей сферы общественной жизни.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Объекты таможенного контроля
Проблемы кодификации законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения в сфере налогов и сборов
Административная ответственность должностных лиц
Институт ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов
Об административной ответственности в сфере недропользования
Вернуться к списку публикаций