2010-12-16 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Проблема законодательного закрепления понятия «должностное лицо»



Проблема законодательного закрепления понятия «должностное лицо»


Надо отметить, что употребление термина «должностное лицо» происходит не только в российском законодательстве, им оперирует и международное право. В частности, указанный термин достаточно распространен в правовых актах Организации Объединенных Наций. При этом конкретного документа, закрепляющего единое для всех правовых актов ООН определение понятия «должностное лицо», нет. Поэтому в каждом отдельном документе, регулирующем конкретную сферу отношений, дается свое специфическое изложение термина «должностное лицо». Так, например, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., содержит понятие «должностные лица по поддержанию правопорядка», включающее всех назначаемых или избираемых должностных лиц, связанных с применением права, которые обладают полицейскими полномочиями, особенно полномочиями на задержание правонарушителей. В тех странах, где полицейские полномочия осуществляются представителями военных властей в форменной или гражданской одежде или силами государственной безопасности, определение указанного понятия охватывает сотрудников таких служб. В Соглашении между ООН и правительством США относительно месторасположения Центральных учреждений Объединенных Наций, принятом резолюцией 169 (II) ГА ООН от 31 октября 1947 г., из смысла п. «а» разд. 9 вытекает, что в законодательстве США понятие должностного лица отделимо от понятия чиновника. При этом к чиновникам относятся лица, состоящие на публичной службе, которые подразделяются на федеральных, состоящих на службе штатов, и местных чиновников. В свою очередь под должностными лицами понимаются категории лиц, обладающих полномочиями представителя власти. Отсюда они именуются «должностные лица Соединенных Штатов» и классифицируются как административные, судебные, военные или полицейские.

Заметим, что попытки законодательно закрепить более полное понятие должностного лица, отвечающее требованиям современности, предпринимались в административном праве и ранее. Государственной думой 21 октября 1998 г. был принят в первом чтении законопроект «О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в части осуществления контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки», предлагавший, помимо всего прочего, дополнить ст. 15 КоАП РСФСР примечанием следующего характера: «Под должностными лицами в настоящем Кодексе следует понимать лиц постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющих функции представителей власти, то есть наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от данных должностных лиц, а равно лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятиях, учреждениях, а также в Вооруженных Силах, за исключением лиц, перечисленных в статье 16 (военнослужащие - Прим. автора) настоящего Кодекса. Руководители и другие работники иных организаций, индивидуальные предприниматели, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, несут административную ответственность как должностные лица». Однако это определение не было внесено в Кодекс, так как был отклонен весь законопроект по причинам, связанным с изменением функций Росгосхлебинспекции.

Определенную ясность в этом вопросе внес вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который закрепил легальное определение должностного лица как субъекта административной ответственности (примечание к ст. 2.4).

В соответствии с ним должностным лицом является физическое лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее следующие функции:

1) представителя власти (то есть лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него);

2) организационно-распорядительные;

3) административно-хозяйственные в:

- государственных органах;

- органах местного самоуправления;

- государственных и муниципальных организациях;

- Вооруженных Силах Российской Федерации;

- других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

К должностным лицам следует также относить руководителей и других работников иных организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае совершения ими административных правонарушений в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Так, например, согласно данным практической деятельности Межрайонного управления по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства МОБ при ГУВД Нижегородской области и Отдела милиции по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства МВД Республики Чувашия, примерно в 90% случаях выявления административных правонарушений, совершенных на потребительском рынке, субъектами административной ответственности являются индивидуальные предприниматели (см. также приложение 3). Данное обстоятельство является следствием того, что самой распространенной и наиболее упрошенной (в части осуществления налогового регулирования) организационно-правовой формой предпринимательства является его осуществление в качестве индивидуального предпринимателя без образования юридического лица.

Как разъяснено в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 27 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» (п. 22), определяя на основании каких норм КоАП несут ответственность индивидуальные предприниматели, совершившие правонарушения в связи с осуществлением предпринимательской деятельности, судам необходимо руководствоваться примечанием к ст. 2.4 Кодекса, согласно которому они несут ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Если же административное правонарушение не связано с предпринимательской деятельностью, то индивидуальный предприниматель несет ответственность как гражданин. Так, судьи Арбитражного суда Нижегородской области при рассмотрении подведомственных им дел об административных правонарушениях, например, предусмотренных ст. 6.14 «Производство либо оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам», ч. 2 ст. 14.16 «Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции» КоАП РФ, в которых правонарушителем выступает индивидуальный предприниматель, при вынесении решения о привлечении его к административной ответственности, применяют положения ст. 2.4 КоАП РФ и назначают административное наказание в размере, предусмотренном для должностного лица. При этом судьи исходят из того, что предприниматель, являясь субъектом экономической деятельности, обязан знать действующие нормативно-правовые акты, регулирующие данный вид деятельности, и, в связи с этим, должен был обеспечить контроль за их соблюдением нанятыми им работниками.

Таким образом, при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности за совершение должностного административного правонарушения органам административной юрисдикции необходимо:

1. Определить: является ли данное лицо должностным, то есть обладает ли оно признаками должностного лица, закрепленными в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ или нет. Иными словами определить его правовой статус.

2. Руководствуясь положениями ст.ст. 2.1, 2.4 КоАП РФ, выяснить: входило ли в круг служебных обязанностей данного лица соблюдение или обеспечение соблюдения правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. При этом устанавливается, каким образом (постоянно или временно) были возложены и в каком документе (в приказе, распоряжении, должностной инструкции и др.) были закреплены за лицом указанные обязанности.

Надо отметить, что отсутствие толкований законодательно закрепленных полномочий, характеризующих категорию должностного лица, оставляет место для различных вариантов их интерпретаций, так как сами распорядительные, организационные, властные и т.д. полномочия слишком расплывчаты и не всегда способны помочь в ответе на вопрос: является ли данный служащий должностным лицом?

В этой связи показательна практика правового регулирования в зарубежных странах, которая, в частности, в некоторых случаях идет по пути конкретного описания признаков должностного лица. Так, например, к одной из категорий должностных лиц в контексте уголовно-правового подхода согласно законодательству США относятся «специальные правительственные служащие, в число которых входят чиновники или служащие федеральных законодательного и исполнительного органов, любого независимого органа США, которые работают за вознаграждение или без него не менее 130 дней в году».

На наш взгляд, понятие «должностное лицо», закрепленное в КоАП РФ, явилось, так называемой, запоздалой реакцией наших законодателей на уже имеющиеся по данному вопросу в науке административного права разработки. Но, как неоднократно отмечалось, жизнь не стоит на месте. Перемены, происходящие в социально-экономических, политических и иных ключевых сферах нашей жизнедеятельности, требуют от правовой науки адекватной реакции, соответствующей запросам времени. Одной из черт, характеризующих современное законодательство, является стремление к унификации правовых норм, которая бы обеспечила их единообразное понимание и в целях эффективного применения на практике.

Отсюда, нам видится, что очередной задачей, стоящей перед наукой административного права, и соответственно следующим шагом в нормотворчестве, является формирование единого межотраслевого понятия должностного лица, о чем свидетельствуют многие публикации, имеющиеся по данному вопросу.

Опираясь на вышеизложенное, мы попытались представить свое видение на решение данного вопроса. Так, законодательное закрепление понятия должностного лица концептуально можно представить в следующем виде.

Сначала необходимо дать общеправовое определение понятия «должностное лицо». При этом оно должно быть широким по смыслу, с тем, чтобы могло использоваться применительно к любым видам правоотношений, то есть представлять собой некоторую собирательную конструкцию по содержанию. Например, должностное лицо - это лицо, замещающее должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, отвечающее предъявляемым по ней требованиям к знаниям, квалификации и стажу работы, которое для осуществления своей профессиональной служебной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; наличие нормативно закрепленных структурно-функциональных связей лица как в структуре организации, где лицо состоит на службе, так и вне ее; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Подобное изложение понятия «должностное лицо» обусловлено тем, что оно тесно взаимосвязано с двумя дефинициями: «должность» и «правовой статус», являющимися, по своей сути, сложными категориями, имеющими структуру с входящими в нее элементами.

Далее, на основе модели общеправового понятия должностного лица необходимо раскрыть (произвести полное и всестороннее описание) понятие должностного лица применительно к конкретной сфере деятельности (например, публичные и частные должностные лица) и с учетом специфики соответствующей отрасли права, уделяя при этом особое внимание описанию правового статуса данного должностного лица с полной и всесторонней характеристикой составляющих его элементов.

Например, для того чтобы работника таможенных органов РФ можно было привлечь к административной ответственности в качестве должностного лица, необходимо, чтобы он обладал не только признаками, указанными в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, но и признаками, характеризующими именно должностное лицо таможенных органов, которые закреплены в Федеральном законе «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (например, наличие специального звания или квалификационного разряда (ст. 3)).

Заметим, что для реализации данных положений необходимо принятие отдельного законодательного акта. Вот некоторые примеры решения данного вопроса, предлагаемые российскими учеными.

По мнению В.М. Манохина, чтобы восполнить пробелы в действующем российском законодательстве, необходимо принятие общего закона о службе, так как в обществе при правовом государстве должны быть общие правила деятельности для всех без исключения служащих. При этом в ведении Федерации должна находиться собственно федеральная государственная служба (в соответствии со ст. 71 Конституции РФ), а также служба в образуемых органами федеральной государственной власти публичных объединениях, фондах, учреждениях и организациях или принадлежащих им. В то же время иные виды публичной службы (например, муниципальная служба) следует отнести к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

С.Е. Чаянов предлагает принять федеральный закон «Об основах публичной службы в Российской Федерации», в котором были бы закреплены принципы осуществления публичной службы, а также могли бы найти отражение вопросы, не рассмотренные в законах «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», в частности классификация видов служащих, соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы, понятие должностного лица государственной, муниципальной службы, отличие их правового положения от должностных лиц, проходящих службу по категории «А», права и обязанности должностных лиц и т.д. По его мнению, особое значение имеет установление в данном законе единого для всех видов публичной службы статуса должностного лица с целью выявления его специфических функций, полномочий и установления единообразных мер ответственности.

А.В. Воронков в качестве базового федерального закона, в котором следовало бы закрепить понятие должностного лица, называет действующий Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». По его мнению, необходимо учитывать тот факт, что судебная форма защиты прав граждан от неправомерных действий органов государственной власти и других субъектов права в настоящее время приобретает первостепенное значение в системе контроля за законностью в сфере государственного управления. К тому же формулирование понятия должностного лица в этом Законе способствовало бы накоплению материалов судебной практики, которые будут использованы для дальнейших научных исследований в рассматриваемой сфере общественных отношений.

О.Н. Бабаева предлагает принять на федеральном уровне закон «О должностном лице РФ», в котором должны найти отражение основные признаки, характеризующие единое понятие должностного лица для всех отраслей права и его правовой статус. Одновременно в данном законе должны быть перечислены категории должностных лиц,. специальный правовой статус которых регулируется:

1) федеральными законами;

2) указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ;

3) законодательными актами субъектов Федерации;

4) исполнительной властью общей компетенции субъектов Федерации;

5) министерствами, федеральными службами, государственными комитетами и иными центральными органами отраслевой, межотраслевой компетенции РФ;

6) соответствующими органами отраслевого, межотраслевого управления субъектов Федерации;

7) органами местного самоуправления;

8) администрацией государственных учреждений, предприятий, организаций и иных государственных структур;

9) органами управления негосударственными и немуниципальными концернами, консорциумами, компаниями, учреждениями, предприятиями, если их деятельность затрагивает публичные интересы государства, права и свободы граждан;

10) руководящими органами общественных объединений, общественных фондов, иных общественных организаций, если деятельность этих должностных лиц будет затрагивать публичные интересы, конституционные права, свободы и законные интересы граждан. Она же приводит соответствующую классификацию должностных лиц.

Таким образом, автор допускает включение в категорию должностных не только лиц, занимающих соответствующие должности в органах государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятиях, учреждениях, организациях, но и в негосударственных коммерческих структурах. Однако необходимо, чтобы в данных структурах «значительная часть собственности (акций) принадлежала государству, субъектам Федерации, органам местного самоуправления, действующим по уполномочию государственным и муниципальным структурам, являющимся их представителями».

Тем не менее, нам кажется, что предлагаемый круг должностных лиц должен быть несколько расширен и включать лиц, занимающих соответствующие должности в коммерческих и некоммерческих организациях независимо от формы собственности. При этом можно использовать предлагаемое в юридической литературе деление должностных лиц на две группы: публичные должностные лица (должностные лица, состоящие на службе в органах государственной власти, иных государственных органах, наделенных полномочиями по осуществлению функций в сфере государственного управления, органах местного самоуправления) и частные должностные лица (лица, занимающие соответствующую должность и обладающие определенными полномочиями в коммерческих или некоммерческих организациях независимо от организационно-правовой формы), законодательно закрепив характерные для каждой группы признаки. При этом для унификации и систематизации должностных лиц, относящихся ко второй категории, на наш взгляд, можно использовать Общероссийский классификатор организационно-правовых форм, принятый постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 30 марта 1999 г. № 97 (в ред. изменений № 1/99, № 2/2001). С учетом его положений частных должностных лиц можно разделить на следующие обобщенные группы: 1) должностные лица юридических лиц, являющихся коммерческими организациями; 2) должностные лица юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями; 3) должностные лица организаций без прав юридических лиц; 4) индивидуальные предприниматели без образования юридического лица.

В этой связи закон должен именоваться не «О должностном лице РФ», а «О должностных лицах в Российской Федерации».

Нам представляется, что главной целью законодательного закрепления понятия должностного лица является устранение всех пробелов и противоречий в действующем законодательстве с учетом всех имеющихся научно-теоретических разработок по данной тематике. Правовая наука России должна и дальше углублять исследования в данном направлении. Это позволит облегчить использование понятия «должностного лица» правоприменительными органами, особенно в части привлечения должностных лиц к юридической ответственности, а также повысить эффективность реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Некоторые вопросы вынесения прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении
Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации
О некоторых процессуальных новеллах кодекса РФ об административных правонарушениях
Понятие и правовая основа дисквалификации
Некоторые проблемы совершенствования законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Вернуться к списку публикаций