2010-12-14 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции



Проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции


На современном этапе развития российского государства одной из значимых в области установления административной ответственности должностных лиц является проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции.

Административная юрисдикция - это часть, в основном, исполнительных органов публичной власти подзаконного, правоохранительного, правоприменительного характера; осуществляемая в рамках таких законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждении; в) деятельность по исполнению государственного принуждения; и выполняющая функции: охранительную, воспитательную, регулятивную.

Согласно положениям КоАП РФ (гл. 22) субъектами административной юрисдикии являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В свою очередь к числу указанных органов относятся: коллегиальные органы (например, комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии и иные квазисудебные органы, создаваемые в соответствии с законом субъекта РФ); федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы; иные государственные органы, уполномоченные на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральным законом либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ; уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ.

Анализ статей главы 23 КоАП РФ, содержащей конкретный перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, показывает, что основное количество субъектов административной юрисдикции составляют государственные органы исполнительной власти.

Таким образом, проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции тесно связана с вопросами организации и функционирования системы государственных органов исполнительной власти, существующими на данном этапе времени. При этом осознание данной взаимосвязи позволит понять всю полноту затронутой нами проблемы.

Исторический опыт показывает, что развитие правовых институтов на определенном этапе времени напрямую связано с происходящими в стране политическими, социально-экономическими и другими конструктивными процессами. Поэтому мы считаем, что эффективный поиск новых правовых решений законодательного установления административной ответственности должностных лиц в современных условиях возможен лишь на основе осознания концептуальных идей новой организации государственной власти в Российской Федерации, проблем, возникающих в этой связи в сфере деятельности органов исполнительной и законодательной власти и определения основных путей их законодательного решения.

Строительство правового государства, которым провозгласила себя Российская Федерация, предполагает сокращение случаев нарушения законов как со стороны граждан, так и со стороны государственных органов и их должностных лиц. Теоретически сегодня граждане должны иметь большую свободу при решении своих вопросов, возникающих в процессе жизнедеятельности. Обратите внимание: недорогая квартира на сутки в Минске. Они должны быть освобождены от мелкой опеки со стороны государства, которое не должно регулировать их частную жизнь. В то же время необходимо учитывать, что разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную предполагает не только создание определенного баланса государственных сил, но и четкое размежевание функций и полномочий органов государственной власти, а также создание системы сдержек и противовесов, обусловленной взаимным контролем всех трех ветвей власти. Все это должно обеспечить эффективный контроль за деятельностью органов государственной власти, в частности исполнительной власти, и ограничить в этой части чиновничий произвол, так как именно органы исполнительной власти наделены широким спектром государственно-властных функций, таких как исполнительно-распорядительные (управление), регулятивные, контрольно-надзорные, правоохранительные (в том числе осуществление административной юрисдикции).

Новые условия жизни определили новую ориентацию административно-правового регулирования порядка организации и деятельности органов исполнительной власти. С момента принятия в 1993 г. Конституции РФ, закрепившей обозначенный выше принцип разделения властей и определившей исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, за последнее десятилетие произошла утрата понимания и значения целевой деятельности системы исполнительной власти. Данное обстоятельство, по мнению многих административистов, вызвано отсутствием системного подхода к определению функций и полномочий органов исполнительной власти при их образовании, а также отсутствием принципиальных критериев разграничения видов федеральных органов исполнительной власти.

В связи с этим обращает на себя внимание следующая особенность современной системы государственных органов исполнительной власти: непостоянство ее структуры, выражающееся в периодических ее преобразования в целях совершенствования государственного управления и реализации государственной политики в различных отраслях деятельности. Начиная с 1999 г., структура федеральных органов исполнительной власти более 10 раз подвергалась различным изменениям и дополнениям. До недавнего времени основные положения построения структуры федеральных органов исполнительной власти, понятия (с функциональной точки зрения) министерства РФ, государственного комитета РФ, федеральной комиссии России, федеральной службы России, Российского агентства, Федерального надзора России были закреплены в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти». А Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» была утверждена структура и дан перечень федеральных органов исполнительной власти. Однако принятый 9 марта 2004 г. Указ Президента РФ № 314, отменил указанные выше акты, установив новую систему федеральных органов исполнительной власти и утвердивший новую их структуру.

Показательным является то, что с момента принятия КоАП РФ в главу 23, предусматривающую перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, уже внесен ряд изменений и дополнений. Так в соответствии с Федеральным законом от 30 октября 2002 г. № 130-ФЗ, глава 23 КоАП РФ была дополнена ст. 23.62 «Органы, осуществляющие контроль за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». А в соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации», которым Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических i средств и психотропных веществ при МВД РФ был преобразован в специальный орган - Государственный комитет РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также была упразднена Федеральная служба налоговой полиции РФ с передачей своих функций вновь созданной Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД РФ, гл. 23 КоАП РФ согласно Федеральному закону от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ была дополнена ст. 23.63 «Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» и изменена путем исключения из нее ст. 23.6 «Федеральные органы налоговой инспекции», а также претерпела ряд иных изменений. По-видимому, очередное изменение структуры федеральных органов исполнительной власти, предусмотренное Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, также повлечет за собой внесение соответствующих изменений в КоАП РФ.

Одной из гарантий соблюдения законности, обеспечения обоснованного, целесообразного и справедливого привлечения нарушителей к административной ответственности и применения административных наказаний является оптимальное определение субъекта, который уполномочен рассматривать и в необходимых случаях разрешать дела об административных правонарушениях. Несмотря на это, на протяжении долгих лет производство по делам об административных правонарушениях характеризовалось большим числом государственных органов, имеющих право разрешать дела об административных правонарушениях.

Следует подчеркнуть, что проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции является актуальной для института административной ответственности в целом, однако первыми ее обозначили ученые-административисты, занимающиеся изучением административной ответственности должностных лиц, которые в своих работах высказывали и продолжают высказывать предложение о необходимости сужения круга субъектов административной юрисдикции, сведения их к минимуму. Так, в 1970 г. И.А. Галаган одним из актуальных вопросов совершенствования законодательства об административной ответственности должностных лиц, требующих первоочередного регулирования, назвал сокращение круга органов, наделенных правом применения к должностным лицам мер административной ответственности. В 1972 г. О.М. Якуба высказала мысль о том, что дальнейшее совершенствование законодательства об административной ответственности должно быть направлено на сужение круга органов, применяющих административные взыскания, что в результате должно привести к сокращению числа низовых органов, обладающих указанными правами. Е.И. Маркова в 1976 г. писала в своей работе: «Четкое распределение управленческих функций между органами управления, учет целесообразности сосредоточения однохарактерных функций в масштабе одного государственного органа позволит устранить существующую еще в ряде случаев ведомственную барьерность. Решение организационных вопросов должно строиться на строгом рационализме». Спустя чуть более десяти лет - в 1987 г. - М.Ф. Забалуева в своем диссертационном исследовании снова обращает внимание на необходимость совершенствования как общей организации (формирование системы юрисдикционных органов, распределение компетенции между ними и т.д.), так и самой деятельности органов административной юрисдикции.

К сожалению, указанные предложения не были учтены законодателем при разработке проекта КоАП РФ. В итоге вступивший в силу 1 июля 2002 г. Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает в гл. 23, посвященной органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, более 60 видов органов, наделенных указанной компетенцией, по сравнению с 46, обозначенными в КоАП РСФСР.

Несмотря на данный факт, вопрос о необходимой упорядоченности и стабилизации структуры и функций органов исполнительной власти в последнее время стал приобретать более глобальный характер. Так, в 2003 г. в своем очередном послании Федеральному собранию Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что в настоящее время в стране в руках государственных органов находится большое количество полномочий, которое, к сожалению, не соответствует качеству власти. При этом почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять, в том числе за счет других, соседних ведомств. Поэтому, по его словам, в стране «предстоит провести жизненно необходимую административную реформу», целью которой должно стать «радикальное сокращение функций госорганов» и которую «необходимо провести в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти и обеспечению их финансовой самостоятельности».

К сожалению, появившись еще в начале 90-х годов прошлого века, данные идеи до настоящего времени так и не нашли соответствующего регулирования на законодательном уровне. По верному замечанию Ю.Н. Старилова политические заявления и политические реалии, как правило, не находятся в необходимом логическом соединении.

На наш взгляд, решение обозначенной проблемы должно иметь комплексный подход. Необходимы разработка и осуществление целого ряда разнообразных и последовательных мер, основное место среди которых должно занять совершенствование законодательства об органах исполнительной власти, в том числе в части установления повышенной административной и дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственного управления.

Анализ специальной литературы позволяет сформулировать ряд предложений по совершенствованию законодательного регулирования порядка формирования и организации деятельности государственных органов исполнительной власти.

Во-первых, назрела необходимость принятия Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации», который поможет создать обоснованные критерии для определения структуры и численности органов исполнительной власти, что позволит установить контроль за изменениями структуры органов, их статуса и функций.

Во-вторых, для пресечения бесконтрольного роста численности аппарата государственного управления необходимо создать эффективный механизм четкого разграничения функций принятия решений, их реализации, контроля и предоставления услуг. В дополнение к этому целесообразно провести правовую регламентацию подвидов государственной службы в органах исполнительной власти путем выделения функций, закрепив за государственными служащими по подразделениям определенные виды деятельности или объекты управления.

В-третьих, в целях создания условий, ограничивающих возможность произвольной деятельности структурных подразделений и должностных лиц органов исполнительной власти, необходимо ускорить принятие Федерального закона «Об административных процедурах». Данный акт поможет создать кодифицированную систему процедур подготовки и принятия административных решений, будет способствовать совершенствованию административной деятельности в целом, а также даст возможность более полно использовать механизм ответственности должностных лиц в сфере государственного управления, совершающих неправомерные деяния, нарушающие права граждан, в процессе осуществления служебных функций.

В-четвертых, надо уменьшить количество принимаемых федеральных законов с бланкетными нормами, осуществить максимально полную и комплексную кодификацию подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц.

Заметим, что в отношениях, складывающихся в сфере установления и реализации административной ответственности, государство рассматривается лишь как правомочный субъект, реализующий ответственность. Одна из особенностей административной ответственности состоит в том, что в случае нарушения требований административно-правовых норм она наступает не перед второй стороной правоотношений, а перед государством. Об ответственности самого государства в данном случае практически не упоминается. Вместе с тем многие авторы указывают на то, что институт ответственности государства и его органов должен стать важным способом защиты прав граждан, особенно в сфере исполнительной власти, а также эффективным средством внедрения в административную практику принципов верховенства закона.

К сожалению, в Основном законе Российской Федерации - ее Конституции отсутствует норма, которая бы устанавливала ответственность государства и его органов перед своими гражданами, как, например, это закреплено в Конституции Украины (ч. 2 ст. 3): «Государство отвечает перед человеком за свою деятельность». Данный принцип был бы неплохим продолжением ст. 2 Конституции РФ, в которой закреплено, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства».

Практика последних лет обнаруживает повсеместное увеличение числа нарушений закона не только со стороны граждан, но и со стороны должностных лиц, отмечая при этом ничем не оправданное административное зарегулирование. В то время как анализ действующего законодательства, особенно с 90-х годов, показывает, что все больше должностных лиц, в основном государственных органов власти, освобождались законодателем от административной ответственности полностью или частично. Приобретя в 1992-1993 гг. вид тенденции, постепенно такое положение становилось государственной доктриной (Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», различные дисциплинарные уставы и т.д.). Подобное расширение числа категорий лиц, замещающих государственные должности и освобождаемых от административной ответственности, или уменьшение случаев ее применения, представляется некоторым административистам как антидемократический процесс.

На наш взгляд, для утверждения гражданского общества и правового государства необходимо закрепить взаимную ответственности и личности, и государства, а также повысить ответственность именно органов государственной власти перед гражданами.

Можно сказать, что некоторые шаги в данном направлении уже сделаны. Так, 27 апреля 1993 г. был принят Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», согласно которому любые действия, решения и бездействие, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, подлежат судебному обжалованию. Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан. Однако в связи с вступлением в силу с 1 февраля 2003 г. Гражданского процессуального кодекса РФ, содержащего нормы, устанавливающие порядок разрешения споров, вытекающих из публичных правоотношений, в том числе рассмотрения заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, положения указанного выше Закона можно считать фактически утратившими свою силу.

Такое положение делает актуальным вопрос, который, по мнению многих ученых административистов, должен найти отражение в Конституции РФ: это формирование системы судов, осуществляющих надзор за администрированием, ибо, как отмечает В.В. Путин: «В ходе проведения в стране административной реформы следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов».

Речь идет об административной юстиции, концепция формирования которой заключается в создании института судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванного обеспечивать права и свободы человека и гражданина. В юридической литературе высказываются два подхода к решению данного вопроса: один состоит в создании специальной системы административных судов, согласно другому - следует полномочием осуществлять судебный надзор наделить обычные гражданские суды, создав внутри этой системы особое отделение для решения административных вопросов.

Надо отметить, что дискуссии о необходимости формирования административной юстиции идут давно и особенно интенсивно в последнее время в связи с рассмотрением в Государственной думе РФ проекта федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации». Проект закона закладывает фундамент административной юстиции и предусматривает создание административных судов следующих уровней: окружных, межрайонных, судебных коллегий в составе Верховного суда РФ и в судах в субъектах Федерации.

Несмотря на достаточную обоснованность необходимости создания института административной юстиции и соответственно системы административных судов, до настоящего времени среди ученых-административистов нет единства мнений и ясности в самой концепции административного правосудия. А без теоретических обоснований того или иного административно-правового института, как отмечает Ю.Н. Старилов, вряд ли возможна разработка и принятие эффективно действующего нормативного правового акта.

Одна из причин разногласий, присутствующих в юридической литературе, нам видится в отсутствии четкого законодательного определения понятий «административное судопроизводство», «административный процесс», «административное правосудие», «административная юстиция».

Так, например, анализ норм действующего законодательства, в частности Конституции РФ (ст. 118) и Арбитражно-процессуального кодекса РФ, дает нам повод для двойственного толкования понятия «административное судопроизводство»: 1) как судебной деятельности по осуществлению контроля за административным нормотворчеством (издание нормативных и ненормативных правовых актов); 2) как применение судами административных наказаний. При этом, по мнению Ю.Н. Старилова, судебная деятельность по нормоконтролю, а также по рассмотрению административно-правовых споров должна считаться административным процессом. А деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях является производством по делам об административных правонарушениях. Другие административисты, например Л.А. Николаева и А.К. Соловьева, напротив, считают, что различия между административным процессом и административным судопроизводством существенны и необоснованно считать административное судопроизводство частью административного процесса. По их мнению, административно-процессуальные отношения служат для реализации полномочий исполнительной власти, в то время как административное судопроизводство - это осуществление правосудия, проявление особого вида государственной власти.

Действительно, в широком смысле административный процесс рассматривается как совокупность всех действий, совершаемых исполнительными органами власти для реализации своей компетенции. Однако в узком смысле административный процесс понимается как деятельность полномочных государственных органов (их должностных лиц) по реализации санкций материальных норм административного права и представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий, последние из которых распределяются по определенным стадиям, сложившимся в практике рассмотрения индивидуально-конкретных дел, разрешаемых полномочными на то органами и должностными лицами. В связи с эти показательно, что одной из новелл КоАП РФ явилось расширение компетенции судов по рассмотрению дел об административных проступках.

Так, более чем в 130 случаях в соответствии с КоАП РФ дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами, подведомственны непосредственно суду. Это составляет одну треть всех предусмотренных Кодексом составов административных правонарушений, совершаемых должностными лицами. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают большое количество дел об административных правонарушениях, направляемых им другими субъектами административно-юрисдикционной деятельности. А всего в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают более половины административных правонарушений, обозначенных во втором разделе КоАП РФ, тогда как по КоАП РСФСР их было лишь около 20%.

Согласно статистическим данным о работе судов Российской Федерации за 2002 г. по итогам года судами общей юрисдикции рассмотрено 1,9 млн. дел об административных правонарушениях, что на 36% выше уровня 2001 г. При этом существенным изменением, произошедшим в структуре судебного производства в системе судов общей юрисдикции, является расширение географии института мировых судей и их полномочий в соответствии с КоАП РФ. В результате к подсудности мировых судей отнесена значительная часть составов административных правонарушений, в результате чего ими рассмотрено 940 тыс. дел. Отсюда, несмотря на общее увеличение количества дел, рассмотренных судами общей юрисдикции, в целом служебная нагрузка на судей сократилась за счет увеличения числа дел, рассмотренных мировыми судьями. Так, например, в среднем по России нагрузка на судей районных судов за 2-е полугодие 2002 г. сократилась и составила по делам об административных правонарушениях - 10,0 тыс. дел, в сравнении с 12,0 тыс. дел, рассмотренных в 1-ом полугодии 2002 г.

Также к вышесказанному надо добавить, что в соответствии с положениями КоАП РФ только судьи могут в полной мере применять все виды административных наказаний. Таким образом, сокращение субъектов административной юрисдикции было бы оправданным.

На наш взгляд, формирование системы административных судов и развитие административного судопроизводства (в его широком понимании) в России должно стать продолжением наметившейся сегодня тенденции. При этом мы солидарны с мнением В. Демидова - судьи Верховного Суда РФ, который считает, что компетенция административных судов не должна ограничиваться только рассмотрением споров публично-правового характера, но и распространяться на дела об административных правонарушениях.

Проводимые в стране преобразования ставят перед юридической наукой проблему теоретического поиска новых моделей правового регулирования общественных процессов. В этой связи наиболее актуальным становится вопрос о необходимости четкого законодательного определения правовых форм и методов деятельности государственных органов, наделенных соответствующими полномочиями в сфере государственного управления, их функций, прав и обязанностей. При этом основными направлениями на пути решения обозначенных задач, на наш взгляд, должны стать:

1. Разработка и принятие на федеральном уровне законодательных актов, регулирующих вопросы формирования и изменения системы органов исполнительной власти, устанавливающие обоснованные критерии для определения их структуры и численности, наделения соответствующими функциями, правами и обязанностями, которые бы способствовали обеспечению сбалансированности между их компетенцией и полномочиями.

2. Дальнейшее изучение и исследование института административной юстиции в целях разработки научных рекомендаций для практической их реализации в процессе формирования данного института в нашей стране, как эффективного средства контроля за действиями и решениями государственных органов исполнительной власти (их должностных лиц), призванного обеспечивать соблюдения с их стороны прав и свобод граждан.

3. Формирование законодательной и материальной баз, достаточных для дальнейшего развития административного судопроизводства. В результате чего суд должен стать единственным органом, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, как учреждение, специально созданное и приспособленное к осуществлению правосудия и обеспечивающее при этом соблюдение процессуальной (административно-процессуальной) формы и реализацию принципов гласности, законности, состязательности и т.д.







Интересное:


Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Правовые аспекты применения иных форм таможенного контроля
Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации
Проблема законодательного закрепления понятия «должностное лицо»
Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова
Вернуться к списку публикаций