2010-12-10 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц



История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц


С принятием Конституции Россия закрепила право самостоятельно устанавливать основы федеральной политики в области экономического, социально-культурного и национального развития на своей территории. В этой связи компетенция РФ в области законодательства об административных правонарушениях существенно расширилась и претерпела качественные изменения.

Отнесение административного и административно-процессуального законодательства в совместное ведение РФ и ее субъектов (согласно ст. 72 Конституции РФ) привело к тому, что нормы об административной ответственности на территории последних стали устанавливаться законодательными органами самих субъектов. С этого момента процесс законотворчества субъектов Федерации в сфере установления административной ответственности значительно активизировался, хотя не всегда приносил желаемые результаты. Субъекты РФ устанавливали свои не всегда оправданные санкции, которые зачастую значительно, превышали размеры, установленные КоАП РСФСР. На практике имели место случаи изменения законодательными актами субъектов РФ административно-юрисдикционной подведомственности дел об отдельных видах административных правонарушений, встречались пробелы в определении данной подведомственности.

«Примерно с начала 1997 г., - отмечает Д.Н. Бахрах, - начался новый этап в развитии регионального законодательства: этап подготовки и принятия кодифицированных актов, объединяющих переработанные нормы всех ранее принятых актов, регулирующих административную ответственность».

Всем было понятно, что положения ст. 2 КоАП РСФСР «Законодательство Союза ССР и РСФСР об административных правонарушениях», ст. 4 «Компетенция РСФСР в области законодательства об административных правонарушениях» утратили свою юридическую силу. Это можно было отнести ко всем девяти статьям главы 1 «Общие положения», которые перестали отвечать тенденциям развития законодательства России. Например, в ст.ст. 5, 6, 194 и других упоминались органы управления, которых давно не существует, в ст. 202 районные суды по-прежнему именовались народными, хотя действующее законодательство РФ их в качестве таковых не называло. В России продолжал действовать КоАП давно не существующего государства - РСФСР.

Изменения социально-экономического и политического характера, произошедшие в стране, привели к значительному увеличению числа общественных отношений, подлежащих охране нормами административного права. В частности, в условиях перехода к рыночным отношениям актуальной стала проблема привлечения к административной ответственности юридических лиц (предприятий, учреждений, организаций и других объединений), что привело к расширению субъектного состава административной ответственности (КоАП РСФСР эти вопросы не регулировал).

Начиная с 1990 г., было издано большое число нормативных правовых актов по вопросам установления административной ответственности, нормы которых в КоАП РСФСР не вошли. Среди значительных актов нужно назвать Таможенный и Налоговый кодексы РФ. Не были включены в КоАП РСФСР соответствующие нормы законов РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Земельного кодекса и ряда других федеральных законов.

Такое разнообразие существовавших и вновь принимаемых в этот период отраслевых нормативных актов, предусматривающих установление административной ответственности, привело к возникновению противоречий между ними.

Справедливости ради нужно отметить, что КоАП РСФСР 1984 года за время своего действия неоднократно изменялся и дополнялся. Всего корректировке подверглось 163 статьи. Постоянным объектом изменений была его Особенная часть: только за последние пять лет до окончания действия Кодекса она пополнилась более чем 80 новыми составами административных правонарушений. Причем все изменения вносились как-то хаотично, без внутренней системной связи, не касались главных элементов содержания.

Указанные выше обстоятельства явились причинами процесса декодификации существующего законодательства об административной ответственности и практической утраты КоАП РСФСР своей значимости.

В целом можно заключить, что необходимость пересмотра всего существующего в России законодательства об административной ответственности и принятия нового Кодекса об административных правонарушениях была обусловлена, по меньшей мере, тремя основными факторами:

1) экономическим - стремлением государства построить рыночную экономику, потребностью государственного регулирования рыночных отношений конкретными правовыми средствами и в определенных пределах;

2) политическим - необходимостью обеспечения реализации провозглашенных и закрепленных Конституцией Российской Федерации основных прав и свобод граждан; созданием и поддержанием режима законности в сфере исполнительной власти, в области функционирования административно-властных правовых отношений; обеспечением защиты государства, поддержанием общего правопорядка, механизма государственного управления, экологии, общественной безопасности и общественного порядка;

3) правовым - созданием в России нового и реформированием старого административного законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере функционирования исполнительной власти и государственного управления, а также устанавливающего меры административной ответственности, административного принуждения, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях.

Потребность в регуляции новых правоотношений и административных правонарушений повлекла за собой принятие решения о подготовке проекта нового Кодекса об административных правонарушениях и разработку его текста. С данной просьбой Правительство РФ обратилось в Министерство юстиции РФ.

Интересно отметить, что первоначально Администрацией Президента РФ предлагалось рабочей группе представить, кодексы административный и административно-процессуальный. Однако, по словам С. Ромазина, который долгое время возглавлял в Министерстве юстиции РФ работу по подготовке проекта Кодекса об административных правонарушениях: «Сделать это было нереально, так как данная работа представлялась намного шире, чем работа над законом об административных правонарушениях, а у нас не было необходимых теоретических разработок и к тому же к концу 1996 года КоАП был практически готов».

Подготовленный проект КоАП РФ не сразу был внесен на рассмотрение в Государственную думу РФ. Он несколько месяцев находился в Правительстве, но хода ему не давали. Тогда группа депутатов Государственной думы РФ, чтобы сдвинуть с места остановившийся процесс, обратилась к Президенту РФ, который отреагировал положительно и в официальном обращении к председателю нижней палаты российского парламента сделал предложение поработать «над этой заготовкой». Для доработки проекта была создана рабочая группа, в которую вошли депутаты Государственной думы, представители аппарата Президента, Конституционного суда РФ, практические работники Верховного. суда, Минюста, Высшего арбитражного суда, а также ученые институтов государственного права, законодательства и сравнительного правоведения в НИИ МВД.

В итоге проект нового Кодекса РФ об административных правонарушениях был внесен депутатами Н.Н. Жуковой, А.И. Лукьяновым, Ю.А. Рыбаковым в Государственную думу РФ, которой был рассмотрен и принят в первом чтении 20 июня 1997 г. При этом первостепенной задачей для депутатов стало принятие в целом концепции (основы) внесенного законопроекта. Необходимо было дать оценку соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости. По результатам рассмотрения в первом чтении законопроект был принят за основу 275 голосами (всеми присутствующими).

Во втором чтении Кодекс принимался по главам в период с апреля по июнь 2000 г. и окончательно был принят 28 июня 2000 г. Наибольший резонанс вызвала глава КоАП РФ, устанавливающая административные правонарушения в области дорожного движения.

4 октября 2000 г. депутаты Государственной думы вернулись к рассмотрению законопроекта во втором чтении и приняли внесенные Правительством РФ поправки к гл. 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», касающиеся процедуры лишения должностных лиц права занимать руководящие должности. Законопроект с поправками к гл. 14 был принят во втором чтении присутствующими 360 депутатами. Затем этим же числом Кодекс РФ об административных правонарушениях был принят в третьем чтении и направлен для рассмотрения в Совет Федерации и Президенту РФ.

25 октября 2000 г. Совет Федерации Кодекс отклонил и направил его на доработку в согласительную комиссию, образованную из членов Совета Федерации и депутатов Госдумы. Однако 8 декабря этого же года Госдума преодолела вето Совета Федерации. Но 27 декабря 2000 г. Кодекс был отклонен Президентом РФ. В результате была создана специальная комиссия, которая работала над поправками, внесенными Президентом. Всего в ходе согласительной процедуры рассмотрено и рекомендовано к принятию 125 поправок, абсолютное большинство которых носило исключительно редакционный характер.

20 декабря 2001 г. Госдума РФ приняла Кодекс РФ об административных правонарушениях и закон, вводящий его в. действие, с учетом предложений Президента РФ. За принятие Кодекса проголосовал единогласно 391 депутат.

Поскольку в результате работы специальной комиссии был выработан новый компромиссный вариант КоАП РФ, он не вызвал существенных замечаний и в верхней палате российского парламента. В итоге 26 декабря 2001 г. проект был одобрен Советом Федерации, а 30 декабря 2001 г. окончательный вариант документа был подписан Президентом РФ. На следующий день, 31 декабря, проект Кодекса РФ об административных правонарушениях опубликовали в «Российской газете», а затем и в Собрании законодательства РФ.

Принятие Кодекса РФ об административных правонарушениях ознаменовало наступление нового, восьмого, периода в развитии административного законодательства об ответственности, начало которого следует определить с 1 июля 2002 г. - с момента вступления КоАП РФ в действие.

КоАП РФ 2001 г., как и КоАП РСФСР 1984 г. в отличие от других кодексов России является комплексным законодательным, актом, выполняющим прежде всего функции основ законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях и в тоже время содержащим закрепленные государством правила, за нарушение которых наступает административная ответственность (Особенная часть. Раздел П. Гл. 5-21). К числу основ этого законодательства следует отнести те нормы, которые закрепляют общие положения (раздел I); перечень лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и их подведомственность (раздел III); производство по делам об административных правонарушениях (раздел IV), а также порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях (раздел V). Указанное свидетельствует, что в одном кодексе собраны материальные и процессуальные нормы, а также нормы, определяющие субъектов административно-юридикционной деятельности и подведомственность дел каждого из них, то есть компетенционные нормы. Определяющим фактором для такого решения послужило особое (по сравнению с другими отраслями права) соотношение материальных и процессуальных административно-правовых норм. Если для уголовного и гражданского права характерно обособление процессуальных норм от материальных и изложение их в разных нормативных актах, то применительно к административному праву (в том числе и к институту административной ответственности), которое только весьма недавно встало на путь преодоления процессуального нигилизма, все еще типично не отделение первых от вторых, а их тесное переплетение.

Уделяя далее внимание характеристике норм КоАП РФ, мы, опираясь на анализ имеющейся по данной теме литературы, а также материалов, размещенных на соответствующих сайтах в Интернете, постараемся обозначить некоторые концептуальные его положения.

Во-первых, КоАП РФ вобрал в себя большинство правовых норм советского и российского государства, касающихся административной ответственности как физических, так и юридических лиц. Согласно вводному закону с 1 июля 2002 г. признаны утратившими силу 136 нормативных правовых актов, содержащих нормы об административной ответственности.

Данное обстоятельство явилось фактором увеличения числа административных правонарушений, вошедших в КоАП РФ, в том числе и совершаемых должностными лицами. Так, примерно 84% от всего объема статей КоАП РФ, закрепляющих административные правонарушения, в качестве субъекта административной ответственности предусматривают должностное лицо. С учетом новых реалий Российского государства, в Особенную часть Кодекса включены новые главы: о нарушениях законодательства о Государственной границе РФ, миграционного законодательства; законодательства о воинском учете; о правонарушениях в области финансов и налогообложения, рынка ценных бумаг; связи и информации; в области предпринимательской деятельности; в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) и др. Это объясняется также тем, что нормы, устанавливающие административную ответственность и содержащиеся до этого в различных отраслях права, трансформировались в новый КоАП.

Однако есть и недостатки, которые не могут не сказаться на целостности законодательства об административных правонарушениях. Так, в Налоговом кодексе РФ остались действующими нормы, которые закрепляют административную ответственность за налоговые правонарушения, что противоречит ст. 1.1 КоАП РФ о составе законодательства об административных правонарушениях. А исследования, проведенные И.В. Назаровым, позволили ему сделать вывод, что, как минимум, нормы семи федеральных законов и шести Указов Президента РФ в той или иной мере вошли в противоречие с КоАП РФ. Например, Закон РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» устанавливает административную ответственность страховых медицинских организаций в виде лишения лицензии на право заниматься медицинским страхованием за необоснованный отказ в заключении договора обязательного медицинского страхования. В то время как данная мера административного принуждения не нашла своего отражения в КоАП РФ как вид административного наказания.

Во-вторых, Кодекс РФ в целях реализации принципа законности усилил роль закона в регулировании отношений, связанных с привлечением виновных лиц к административной ответственности. Согласно ст. 1.1 КоАП РФ основным и единственным источником законодательства об административной ответственности выступает закон. Данным положением исключается возможность установления административной ответственности актами государственных органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации.

В-третьих, раскрывая изложенный в ст. 72 Конституции РФ принцип разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами в области законодательства об административной ответственности, КоАП РФ закрепил критерий, которым должен пользоваться законодатель при установлении административной ответственности: если правило, за нарушение которого вводится административная ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого правила должна быть единой на всей территории страны и устанавливаться должна, соответственно, на федеральном уровне.

К ведению РФ отнесено: определение общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня административных взысканий, порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также установление административной ответственности за нарушения тех правил, которые закреплены на федеральном уровне. Административная ответственность за правонарушения, имеющие региональное значение (нарушение правил благоустройства населенных пунктов, общественного порядка, и т.п.), в Кодексе не предусмотрена. Она может быть установлена законами субъектов РФ.

В-четвертых, одной из особенностей КоАП РФ является расширение субъектного состава административной ответственности. Если раньше КоАП РСФСР регламентировал только административную ответственность физических лиц, а ответственность юридических лиц предусматривалась лишь специальными нормативными правовыми актами (Закон РСФСР «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства» от 17 декабря 1992 г. (с изм. от 16 ноября 1997 г.), Федеральный закона «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. (в ред. от 18 апреля 1996 г.), Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (с изм. от 25 мая 1995 г.), Федеральный закон РФ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за нарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 8 июля 1999 г. и многие другие), то нормы нового Кодекса об административных правонарушениях распространяются и на юридических лиц. При этом указывается, что наложение административного наказания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновных физических лиц и наоборот.

Особую значимость для исследуемой темы представляет то, что Кодекс РФ об административных правонарушениях впервые в истории развития административного законодательства дал правовое определение понятия должностного лица. Так, согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ «под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное, в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».

Обращает на себя внимание то, что, учитывая складывающуюся в стране многоукладную экономику, законодатель приравнял «по ответственности» к должностным лицам индивидуальных предпринимателей, а также руководителей и других работников иных (помимо перечисленных в примечании к ст. 2.4) организаций в случае выполнения ими функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственном секторе.

Несмотря на то, что КоАП РФ закрепил общее понятие должностного лица, в диспозициях и санкциях некоторых статей уточняются особенности статуса такого лица путем указания на круг его обязанностей, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых наступает административная ответственность: например, должностное лицо, ответственное за организацию системы транспортного обслуживания населения и эксплуатацию транспортных средств (ст. 11.24 КоАП РФ); должностное лицо, ответственное за техническое состояние и эксплуатацию транспортных средств (ст. 12.31 КоАП РФ).

Однако встречаются статьи, которые прямо не указывают на круг полномочий данного лица, но это вытекает из смысла самой статьи. Например, ст. 14.9 «Ограничение свободы торговли» предусматривает ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или должностных лиц органов местного самоуправления за деяния, направленные на незаконное ограничение свободы торговли. Здесь имеются в виду должностные лица указанных видов власти, наделенные соответствующими распорядительными полномочиями в сфере управления торговой деятельностью (например, директор департамента развития предпринимательства и потребительского рынка администрации г. Н. Новгорода, директор департамента развития экономического потенциала и потребительских рынков министерства экономики и развития предпринимательства Нижегородской области).

Как отмечают многие административисты (М.С. Студиникина, Н.В. Салищева, Э.Н. Ренов, А.Н. Гуев и др.), введение понятия должностного лица в КоАП РФ имеет большое значение для установления реального законодательства об административных правонарушениях, так как за последние годы количество составов должностных административных правонарушений значительно выросло. Более чем в 300 статьях КоАП РФ в качестве возможных субъектов административной ответственности названы должностные лица.

В-пятых, существенные изменения претерпел раздел, касающийся мер административной ответственности, применяемых к лицам, совершившим административные правонарушения.

Одним из нововведений КоАП РФ является закрепление нового термина - «административные наказания» взамен ранее существовавшего - «административные взыскания». Заметим, что теперь новым термином охватываются все предусмотренные Кодексом меры административной ответственности.

По ее мнению М. Студеникиной, смена терминов обусловлена тем, что любая мера ответственности обязательно содержит в себе какие-то ограничения или лишения прав и свобод субъекта, привлекаемого к ответственности. Сами же эти лишения или ограничения прав составляют содержание наказания как адекватной реакции со стороны государства на совершенное правонарушение.

Обращают на себя внимание размеры административных санкций, установленные КоАП РФ. Так, например, заметно снижение размеров некоторых их них по сравнению с КоАП РСФСР. С трех до двух лет снижен максимальный срок лишения специального права, предоставленного физическому лицу, в том числе лишения права управления транспортным средством, при этом применяться такое наказание будет только в судебном порядке. К минимуму сведены составы административных правонарушений, влекущих ответственность в виде административного ареста. В старом КоАП в целом более 30 статей предусматривали применение более суровых санкций за повторное нарушение правил. В КоАП РФ повышенное наказание за повторное совершение аналогичного проступка закреплено только в ст. 5.27 «Нарушение законодательства о труде и об охране труда». Установлено, что максимальный размер штрафа, налагаемого на гражданина, не может превышать 25 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), в то время как по КоАП РСФСР он не мог превышать 100 МРОТ. Как считают некоторые административисты, в данном случае при определении размеров штрафа был избран принцип «разумной достаточности» и соответствия самого размера штрафа правовой природе деликтов именно как административных правонарушений. Поэтому было учтено соотношение максимальных размеров административных штрафов со штрафными санкциями, предусмотренными ст. 46 УК РФ. Так, максимальный размер административного штрафа, налагаемого на должностных лиц, установлен КоАП РФ в 50 МРОТ, на юридических лиц - в 1000 МРОТ.

Однако, если сравнивать административные штрафы КоАП РФ, установленные за конкретные административные правонарушения в отношении юридических лиц, то в некоторых случаях можно увидеть заметное увеличение их размеров по сравнению с санкциями, предусмотренными в КоАП РСФСР или действующих ранее федеральных законах, по аналогичным составам. Например, в три раза (от 100 МРОТ, установленного ст. 12 Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 143-ФЗ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», до 300 МРОТ, установленного ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ) увеличен минимальный размер административного штрафа за нарушение юридическими лицами правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции и в два раза увеличен максимальный размер штрафа за данное правонарушение.

В несколько измененном виде в КоАП РФ представлен и перечень административных наказаний. Из числа административных наказаний исключены исправительные работы. Было признано, что, поскольку исправительные работы могут применяться исключительно по месту работы, они стали, по существу, ни чем иным как штрафом в рассрочку. Закреплено такое административное наказание, как дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ), которая заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом и др. Срок такого административного наказания может длиться от шести месяцев до трех лет по назначению судьи.

Относительно мер административной ответственности, возлагаемых на должностных лиц, совершивших административные правонарушения, можно отметить следующее. Анализ норм КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность, позволяет сделать вывод, что к должностным лицам применяются такие виды административных наказаний, как административный штраф (например, ст. 5.37), предупреждение (например, ст. 6.3), дисквалификация (например, ч.2 ст. 5.27), лишение специального права, предоставленного должностному лицу (например, ст. 11.5), имеется статья, содержащая в качестве одного из видов административного наказания, применяемого к должностному лицу, административный арест (ст. 20.5). Одним из часто применяемых к должностному лицу административных наказаний является административный штраф. В качестве дополнительного наказания наиболее применяемым является конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Сравнивая виды административных наказаний, подлежащих применению к должностному лицу в случае совершения последним административного правонарушения, следует обратить внимание на следующее справедливое замечание. Бросается в глаза контраст в альтернативной санкции между размером административного штрафа, налагаемого на должностное лицо (согласно п. 1 ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ он не может превышать 50 размеров МРОТ) и предусмотренным предельным сроком дисквалификации. Дисквалификация как мера административной ответственности близка к такому виду административного наказания, как лишение специального права, которое также назначается судьей, однако его применение затрагивает интересы человека лишь по узкому вопросу трудовой деятельности, на которое выдается специальное разрешение (право на охоту, право на управление транспортным средством). И если для его применения имеются некоторые исключения (ст. 3.8), то для дисквалификации никаких исключений нет, хотя это более ощутимое наказание. Отсюда встает вопрос, требующий изучения учеными-юристами: не противоречит ли эта мера административного наказания Конституции РФ и международно-правовым нормам, определяющим право человека на свободный труд по его выбору.

В-шестых, значительным изменениям подверглись нормы, регулирующие порядок производства по делам об административных правонарушениях. КоАП РФ по сравнению с КоАП РСФСР более детально рассматривает процесс производства по делам об административных правонарушениях (раздел IV), логически последовательно закрепляя традиционные принципы производства в своих статьях и главах. Появились такие главы, как «Предмет доказывания. Доказательства. Оценка доказательств» (гл. 26), «Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» (гл. 27), «Возбуждение дела об административных правонарушениях» (гл. 28). Тем самым данные нормы КоАП РФ представляют собой такой механизм государственного реагирования на административные правонарушения, который гарантирует оперативное применение мер административного воздействия к виновному лицу и одновременно исключает любые проявления беззакония и произвола в отношении любого гражданина.

В качестве новеллы необходимо назвать введенную Кодексом процедуру административного расследования, применяемую в случаях, если после выявления административного правонарушения, совершенного в сферах, указанных в ч.1 ст. 28.7 КоАП РФ (например, в области антимонопольного законодательства, в области налогов и сборов, таможенного дела), осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

Более подробно и обстоятельно в Кодексе регламентирован порядок рассмотрения дела об административном правонарушении. К обязанностям субъекта административной юрисдикции отнесены, в частности, разъяснение лицам, участвующим в деле, их прав и обязанностей; рассмотрение отводов и ходатайств; вынесение определения об отложении рассмотрения дела в случаях поступления заявления о самоотводе судьи или должностного лица, об отводе специалиста, эксперта, переводчика, а также при необходимости истребовать дополнительные материалы или назначить экспертизу, обеспечить явку лица, участвующего в рассмотрении дела. Оформление решений по таким вопросам в форме письменного определения, безусловно, будет способствовать объективному рассмотрению каждого конкретного дела об административном правонарушении.

Закреплены новые требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. Так, в ст. 29.10 КоАП РФ указано, что в постановлении по делу должны быть решены вопросы об изъятых вещах, вещах, на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не может быть применено взыскание в виде конфискации или возмездного изъятия. Например, с июля 2002 г. начальник Межрайонного управления по борьбе с преступлениями на потребительском рынке и исполнению административного законодательства МОБ при ГУВД Нижегородской области вынося постановление по результатам рассмотрения дела о правонарушении, предусмотренном ч. 3 ст. 14.16 «Нарушение правил продажи этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», должен указывать, что делать с алкогольной и иной спиртосодержащей продукцией, конфискованной сотрудниками управления при выявлении административного правонарушения. В частности, при применении норм ст. 2.9 КоАП РФ (как правило, если правонарушение совершено впервые и не повлекло за собой наступление вредных последствий) и принятии решения об освобождении от административной ответственности с вынесением устного замечания вся конфискованная продукция возвращается лицу, совершившему правонарушение.

Усовершенствован институт обжалования и пересмотра постановлений, вынесенных по делам об административных правонарушениях. По всем делам обеспечивается судебная защита. Вместе с тем сохраняется возможность обжаловать постановления, вынесенные должностными лицами, вышестоящему должностному лицу, что, однако, не исключает последующую подачу жалобы в суд. Предусматривается, что жалоба или протест прокурора на вынесенное постановление по делу должны быть рассмотрены в 10-дневный срок со дня поступления, а на постановление о применении к правонарушителю наказания в виде административного ареста - в течение суток.

Еще одним важным моментом является то, что КоАП РФ расширил исключительную компетенцию судей. Так, согласно ст. 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных более чем 160 нормами Кодекса. Более того, из восьми административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ, судьи вправе применять все, в том числе пять из них (административный арест, возмездное изъятие и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права и дисквалификация) могут назначаться только судьей.

Предусмотренное новым Кодексом расширение судебной подведомственности в рассмотрении дел об административных правонарушениях повлечет за собой очень серьезные последствия в правоприменительной деятельности, содействует развитию административного судопроизводства. Теперь стоит надеяться, что рассмотрение дел о наиболее сложных административных правонарушениях и применение самых суровых административных наказаний будет производиться более объективно, квалифицированно и при более строгом соблюдении действующего законодательства, что соответствует мировой практике и способствует усилению гарантий прав и свобод человека и гражданина.

Произошедшее практическое обновление законодательства об административных правонарушениях, привело к тому, что основным и единственным актом, регулирующим административную ответственность, стал Кодекс РФ об административных правонарушениях. В то время как значительно раньше ее нормативная база состояла из множества актов органов исполнительной власти, а до 80-х годов XX в. она в основном регулировалась подзаконными нормативными актами. В этой связи интересно высказывание, что, «оставаясь административной по форме, административная ответственность становится все менее административной по содержанию».

Подытоживая сказанное, надо отметить, что новый Кодекс РФ об административных правонарушениях оставляет о себе двойственное впечатление. С одной стороны, в научных периодических изданиях ему сразу была дана положительная оценка и многие административисты стали отмечать, что «он органично вписывается в общее течение процесса обновления российского законодательства и укрепления российской правовой системы», представляет собой существенный шаг вперед по осуществлению реальной кодификации административного законодательства.

С другой стороны, складывается впечатление, что Кодекс был принят ради его принятия, так как не все вопросы, которые были поставлены в теории административного права и возникли в правоприменительной деятельности, нашли свое адекватное решение в данном нормативном правовом акте. Подтверждением тому служат публикации, появившиеся через некоторое время после вступления КоАП РФ в силу, а также изменения и дополнения, которые были внесены в Кодекс уже после его введения в действие федеральными законами от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ, от 30 октября 2002 г. № 130-ФЗ, от 31 октября 2002 г. № 133-ФЗ, от 31 декабря 2002 г. № 187-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ, от 04 июля 2003 г. №94-Ф3, от 04 июля 2003 № 103-ФЗ. Заметим, что в основном указанные законодательные акты предусматривают внесение в Особенную часть Кодекса новых дополнительных составов административных правонарушений. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ существенные изменения претерпела глава 5 Кодекса, устанавливающая административную ответственность за правонарушения, посягающие на права граждан, в частности на их избирательные права. Так, в соответствии с указанным законом изменения коснулись 14 статей (из имеющихся 44) главы 5, а также дополнительно были введены 8 статей с новыми составами административных правонарушений. И это еще не окончание доработки КоАП, ибо развитие общественных отношений не стоит на месте и остается еще много неурегулированных вопросов, которые будут в дальнейшем решаться во вновь принимаемых законодательных актах.

По словам Н.И. Шаклеина - депутата Государственной думы РФ, возглавлявшего комиссию по работе над проектом КоАП РФ, созданную Комитетом ГД по государственному строительству, частое внесение изменений и дополнений в Кодекс нельзя расценивать как недостаточную проработку его содержания и необходимость в связи с этим исправления допущенных неточностей. «Это вполне закономерный процесс, связанный с особенностями самого законодательного акта, поскольку принятие каждого отраслевого регулятивного федерального закона, предусматривающего административную ответственность за нарушение установленных им правил, влечет за собой дополнение Кодекса статьей, закрепляющей соответствующую санкцию».

В развитие сказанного следует также добавить, что продолжением долгой и плодотворной работы разработчиков проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях, в свою очередь, должна стать серьезная работа по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в субъектах РФ, по приведению органами государственной власти принятых ими нормативных правовых актов в соответствие с новым Кодексом.

Появление КоАП РФ ставит определенные задачи также перед наукой и правоприменительной практикой, как-то: пропаганда нового Кодекса с целью доведения его положений до сведения граждан; глубокое изучение норм Кодекса практическими работниками органов административной юрисдикции в целях наиболее эффективного его применения; дальнейшее изучение и разработка учеными-административистами отдельных проблем административно-правовой теории, административной деликтологии, административного процесса, в частности создание института административной юстиции, и т.д.

На протяжении многих лет развитие различных отраслей жизнедеятельности привело к тому, что все большее количество возникающих общественных отношений требовало их регулирования и охраны нормами административного права. В итоге это привело к возникновению большого массива нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность. Постепенно это явилось причиной того, что одни нормативные правовые акты стали вступать в противоречие друг с другом, другие - утрачивать свою силу как несоответствующие реалиям современной жизни и т.д. Одним из оптимальных решений возникающих проблем была признана кодификация законодательства об административной ответственности. В результате такой работы, начавшейся еще в 60-е годы прошлого века, в России были приняты: в 1980 г. - Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, в 1984 г. - Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в 2002 г. - Кодекс РФ об административных правонарушениях. Однако, на наш взгляд, и мы в этом солидарны с мнением Д.Н. Бахраха, такое название неточно отражает содержание кодифицированных актов. Ведь они не только содержат перечень административных правонарушений, то есть - оснований административной ответственности, но и устанавливают санкции за их совершение, систему наказаний, их размеры и содержание, то есть - меры административной ответственности, закрепляют принципы и сроки их наложения и т.д. Иными словами регламентируют процедуру привлечения к административной ответственности. Таким образом, указанными выше актами регулируется комплекс вопросов об административной ответственности. Отсюда КоАП РФ является по сути Кодексом об административной ответственности, что и должно быть отражено в его названии.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова
Некоторые вопросы административной ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества
К вопросу о правовом статусе государственного служащего
Некоторые проблемы практики административно-юрисдикционной деятельности
Организация и проведение выборов Президента России
Вернуться к списку публикаций