2010-12-10 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц



История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц


Для института административной ответственности существенным признаком является наличие собственной нормативной основы, то есть системы действующих норм права, которые содержат исчерпывающие перечни административных правонарушений, административных наказаний и органов (должностных лиц), уполномоченных их применять, а также детально регулируют вид административного производства. Одной из составных частей данной системы является совокупность норм, определяющих специфику административной ответственности должностных лиц.

Характерной чертой законодательства об административной ответственности, состоящего из нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере установления и реализации административной ответственности, является пребывание в постоянном динамично развивающемся состоянии, являющемся реакцией на происходящие в нашей стране политические, экономические, социальные и иные процессы. Отсюда, одновременно с развитием законодательства об административной ответственности в целом происходит и эволюция законодательства об административной ответственности должностных лиц.

Уделяя отдельное внимание вопросам формирования административного законодательства в России, административисты стараются обозначить и его исторические периоды, при этом некоторые ученые делают это с учетом особенностей развития института административной ответственности должностных лиц.

Так, например, С.Е. Чаянов, занимаясь исследованием, вопросов, связанных с определением правового статуса должностного лица, исторические вехи развития административного законодательства о должностных лицах соотносил с этапами формирования в науке административного понятия «должностное лицо».

Н.В. Бодрова в развитии законодательства, регулирующего административную ответственность должностных лиц, обозначает два основных периода: 1) до принятия Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях в 1980 г. (далее - Основ); 2) после принятия Основ, а затем и соответствующих кодексов союзных республик в 1984-1985 гг.

Более подробную периодизацию становления и развития законодательства об административной ответственности должностных лиц в России советского и постсоветского времени мы находим в диссертационном исследовании В.Г. Чмутова. Именно она будет нами положена в основу рассмотрения вопроса об историческом развитии законодательства об административной ответственности должностных лиц. Ведь с тех пор в России произошли существенные изменения, требующие глубокого изучения и уточнения этапов развития исследуемого законодательства.

В зависимости от уровня и объема регулирования административно-деликтных отношений В.Г. Чмутов выделяет пять следующих периодов: первый охватывается историческими рамками с 1917 г. по 1921 г., второй - с 1922 г. по 1930 г., третий - с 1931 г. по 1961 г., начало четвертого связывается с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», а наступление пятого - с принятием 23 октября 1980 г. и введением в действие с 1 марта 1981 г. Основ. С такой периодизацией следует согласиться.

Мы же считает целесообразным добавить еще три периода: с 1 января 1985 г. по начало 90-х годов; с начала 90-х годов по 1 июля 2002 года и с 1 июля 2002 г. по настоящее время.

Рассмотрим несколько подробнее характеристики обозначенных периодов, отмечая при этом особенности развития не только законодательства об административной ответственности должностных лиц, но и административного законодательства и науки административного права в целом.

В первый период (1917 - 1921 гг.), в связи с зарождением и формированием нового, советского, типа права, отсутствием опыта в области нормотворчества законодательство об административной ответственности, как и нормы Особенной части уголовного права, не были кодифицированы. Поэтому квалификация правонарушений по видам в каждом конкретном случае зависела от усмотрения соответствующего органа юрисдикции. И можно предположить, что правоприменительная практика в эти годы к проступкам относила незначительные, менее опасные по сравнению с преступлениями правонарушения.

Должностные лица в этот период, как и граждане, несли ответственность в административном и судебном порядках. Причем законодатель с этими формами принуждения не соединял определенный вид правонарушения. Административные взыскания в те годы связывались не с основанием - административным проступком, а с субъектом их применения. Основными видами административных взысканий в отношении должностных лиц за нарушения актов центральных органов власти устанавливались штраф и арест, как правило, в относительно-определенных размерах и сроках.

При таком уровне первоначального развития законодательства не были закреплены составы административных правонарушений, система административных взысканий, процессуальные нормы. Тем не менее историческое значение данного периода в становлении законодательства об административной ответственности заключается в том, что в те годы был апробирован практикой административный порядок наложения взысканий, который показал его преимущества, а именно: эффективность, быстроту, оперативность в борьбе с распространенными непреступными правонарушениями.

Широкими полномочиями в области административного принуждения, а также нормотворчества в тот период были наделены местные органы власти. Одной из причин этого явилась невозможность центральных органов власти охватить своим регулированием сразу все существующие и вновь возникающие общественные отношения. Данное обстоятельство сказалось и на развитии науки административного права. Разработка советского административного права за первое десятилетие Советской власти выразилась, прежде всего, в ряде исследований по отдельным проблемам и вопросам советского строительства и администрирования. Так, были изданы работы: М. Владимирский «Организация советской власти на местах» (М., 1921), Л.М. Каганович «Местное советское самоуправление» (М., 1923) и «Улучшение работы советов в деревне» (М., 1924), СИ. Чугунов «О горсоветах, о сельсоветах и их работе», И.Н. Ананов «О горсоветах» (Советское право. 1925. № 1) и «О местных органах Советской власти» (Л., 1925) и др.

Нельзя не упомянуть и о выдающемся русском государствоведе и административисте первой трети XX в. Аркадии Ивановиче Елистратове. Оценивая его вклад в науку, следует отметить, что А.И. Елистратов создал основные контуры общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день. Одна из частей, входящих в общую часть административного права по Елистратову, посвящена публично-правовому отношению (содержит его понятие, учение о должностях и органах государства, виды административных учреждений, понятия «должностное лицо», «административная служба», «публичные права и обязанности граждан», «объекты публичного права»).

Второй период (1922 - 1930 гг.) характеризуется возникновением ситуации, потребовавшей проведения кодификации норм отраслей права и правовой регламентации деятельности государственных органов. Так, в мае 1922 г. принимают Уголовно-процессуальный кодекс и в июне 1922 г. - Уголовный кодекс РСФСР.

Вслед за принятием этих законодательных актов начинают уделять внимание правовому регулированию другого вида государственного принуждения - административной ответственности. Одна из попыток кодификации административно-правовых норм относится к 1923 г., когда НКВД РСФСР попытался разработать проект административного кодекса республики. В печати проходила оживленная дискуссия по проекту. Однако в результате его структура и содержание были признаны узкими и законодательный акт не был принят.

Заслуживает внимания удачная попытка кодификации административно-правовых норм, которая была предпринята в обозначенном периоде на Украине. 12 октября 1927 г., постановлением Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета был утвержден проект Административного кодекса УССР, который вводился в действие с 1 февраля 1928 г. на территории УССР и Молдавской АССР. Административный кодекс УССР явился официальным выражением широко распространенных в то время взглядов на предмет административного права.

В РСФСР в этот период ВЦИК и СНК издают ряд нормативных актов, упорядочивающих законодательство об административной ответственности. В результате складывается определенная система материальных и процессуальных норм, система административных взысканий за нарушения решений местных органов власти, охраняемых административной санкцией, упорядочивается круг субъектов установления административной ответственности. Особое внимание уделяется регулированию высшими органами власти и управления нормотворчества и юрисдикционной деятельности каждого в отдельности звена местных органов власти в области административной ответственности. Идет поиск наиболее оптимального варианта регулирования деятельности местных органов власти по установлению и применению административных взысканий.

В основу установления административной ответственности законодателем был положен принцип равенства всех перед законом, который выразился в том, что субъектами административной ответственности наряду с гражданами стали являться и должностные лица, для которых устанавливались одинаковые меры взыскания за одни и те же правонарушения. Именно с этим периодом и нужно связывать возникновение института административной ответственности должностных лиц.

Третий период (1931-1961 гг.) отмечен принятием в РСФСР наиболее крупного акта того времени: Положения об издании местными исполнительными комитетами и Советами обязательных постановлений и о наложении за их нарушение взысканий в административном порядке от 30 марта 1931. Положение унифицировало процедуру издания решений с административной санкцией для всей системы местных органов власти и производство по делам о нарушениях этих актов и действовало до 1962 г. Аналогичные положения были приняты и в других союзных республиках.

Данное Положение впервые закрепило признаки административной деликтоспособности должностного лица: к административной ответственности «привлекаются те должностные лица, которые в порядке исполнения своих служебных обязанностей должны принимать меры к своевременному выполнению требований обязательных постановлений». Можно сказать, что таким образом должностное лицо как бы выделилось в качестве самостоятельного субъекта административной ответственности. Но тем не менее почти до 50-х годов XX века в юридической науке отсутствовало единство мнений по поводу существования самостоятельного вида административной ответственности должностных лиц.

В этот период происходит законодательное усиление административной ответственности должностных лиц по сравнению с административной ответственностью граждан. Например, это было выражено в применении к должностным лицам штрафов в повышенном размере по сравнению с гражданами. Такое усиление ответственности объясняется тем, что правоустанавливающие и юрисдикционные органы исходили из презумпции знания должностными лицами административно-правовых норм, так как соблюдение этих норм являлось одним из элементов содержания их служебной деятельности, и соответственно специфики основания административной ответственности: нахождение на службе в государственной или общественной организации и наличие полномочий особого характера. Наконец, должностные лица из-за нераспорядительности в осуществлении служебных функций и ненадлежащего использования своих полномочий способны причинить больше вреда охраняемым административной ответственностью общественным отношениям, чем граждане.

Следующая особенность в ответственности должностных лиц заключалась в иной территориальной подведомственности рассмотрения дел о нарушении должностными лицами издаваемых местными органами власти решений с административной санкцией: в отличие от гражданина должностное лицо привлекалось к ответственности по месту совершения правонарушения, а не по месту жительства.

Таким образом, можно отметить, что именно в законодательстве этого периода была закреплена особенность административной деликтоспособности должностных лиц, что и послужило основанием для дальнейшего пересмотра в юридической науке взгляда на административную ответственность этих субъектов.

При изучении данного периода обращает на себя внимание то, что первая его половина характеризуется присутствием в то время в России так называемого «правового нигилизма», явившегося, как отмечается в литературе, следствием прекращения научной разработки вопросов административного права в результате ошибочных теоретических выводов некоторых ученых того времени, считавших, что метод технического регулирования способен заменить административно-правовое регулирование. Только в 1940 г. издается один из первых учебников по административному праву.

Послевоенные годы потребовали перестройки и стабилизации системы государственных органов. На данном этапе времени советские административисты С.С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская, А.Е. Лунев, И.Н. Ананов и другие много внимания стали уделять разработке теории органа государственного управления, вопросов правового положения различных органов - министерств, ведомств и др., а также укреплению законности и государственной дисциплины в деятельности исполнительно-распорядительных органов.

Четвертый период развития законодательства об административной ответственности явился результатом активизации в конце 50-х годов научных исследований института административной ответственности и внесения конкретных предложений по его кодификации.

В результате такой научно-исследовательской работы 21 июня 1961 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», положивший начало общесоюзной кодификации законодательства об административной ответственности. Аналогичные по наименованию указы были приняты в 1962-1963 гг. во всех союзных республиках, включая РСФСР.

Значение принятого Указа несколько выходило за пределы, очерченные его наименованием: здесь не только систематизировались административно-правовые нормы, определяющие полномочия органов государства на установление и применение штрафа как вида административного взыскания, но и решались многие общие вопросы: о компетенции Союза ССР и союзных республик по определению составов административных правонарушений; о системе органов, применяющих отдельные меры административного воздействия; затрагивались некоторые процессуальные вопросы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях. Указ ограничил сферу применения административного принуждения. После его принятия были изменены или отменены некоторые республиканские нормативные правовые акты.

В 1977 г. принимается новая Конституция СССР. Закрепив существенные изменения в экономической и социальной жизни общества, конкретизируя и регламентируя деятельность различных государственных органов, а также права граждан, она обусловила необходимость обновления действовавшего законодательства практически во всех отраслях жизнедеятельности. Не было исключением здесь и административное право вообще и институт административной ответственности в частности.

Отражением процесса обновления правовых норм, регулирующих административную ответственность, явилось принятие 23 октября 1980 г. Верховным Советом СССР Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, ознаменовавшее начало пятого периода развития законодательства об административной ответственности должностных лиц.

Проект Основ (примечательно, что в первоначальном варианте предусматривались Основы об административной ответственности) разрабатывался инициативной группой, образованной при ВНИИСЗ.

После рассмотрения проекта Основ в Президиуме Верховного Совета СССР и направления его 13 октября 1967 г. для дальнейшей доработки комиссии законодательных предположений Совета Союза и Совета Национальностей образовали из числа депутатов подкомиссию и рабочую группу, в которую вошли научные работники и представители ряда министерств и ведомств. Проект Основ несколько раз направлялся на отзыв в различные заинтересованные органы и организации, от которых было получено большое количество замечаний и предложений, во многом противоречивых, что, естественно, сказалось на сроках работы над этим документом. В результате после большой и напряженной работы подготовка проекта закона была завершена. 18 октября 1980 г. он получил одобрение комиссий законодательных предположений обеих палат и был рекомендован Верховному Совету СССР. 23 октября 1980 г. на совместном заседании Совета Союза и Совета Национальностей новый закон был принят.

Основы явились первым в истории советского государства общесоюзным кодифицированным актом, регулирующим все основные вопросы борьбы с административными правонарушениями. Они приемствовали все принципиальные положения об административной ответственности из предшествующего законодательства, традиционно сохранили объединение в одном акте материальных и процессуальных норм. Вместе с тем Основы включили в себя ряд новых положений: впервые были сформулированы задачи законодательства об административных правонарушениях (ст. 1); закреплено положение о необходимости профилактики правонарушений (ст. 4); выделено разграничение компетенции между субъектами правотворчества в области законодательства об административных правонарушениях: по видам правил установления административной ответственности (ст. 3) и по видам административных взысканий (ст. 12).

Впервые в Основах были сформулированы правовое легальное понятие административного проступка как основания административной ответственности и его формально-юридические признаки, определены системы субъектов такого проступка и административных взысканий, введен институт необходимой обороны и крайней необходимости, а также закреплен перечень обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность.

В качестве положительных сторон принятых Основ административисты отмечали: наличие гуманизма, так как нормы кодифицированного акта ориентируют не на усиление наказания, кары в отношении нарушителей, а делают акцент на профилактику правонарушений, воспитание нового человека, повышение уровня его сознательности; заметное увеличение числа норм, усиливающих роль общественных начал в борьбе с административными правонарушениями, что свидетельствует о возрастании роли этических основ в законодательстве об административной ответственности; сокращение общего числа административно наказуемых деяний. Наряду с этим Основы предполагали создание условий, гарантирующих защиту от необоснованного применения административных санкций, стабилизацию круга органов, применяющих меры административного наказания, и ограничение круга органов, устанавливающих ответственность; яркое выражение централизации в решении вопросов административной ответственности и т.д. В целом данный период времени, по мнению М.С. Студеникиной, характеризуется усилением демократических начал в формировании законодательства об административной ответственности.

Используя Основы как базовый административно-правовой акт общегосударственного значения, в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике (как и в других 14 союзных республиках СССР) приступили к разработке проекта Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Разработка Кодекса РСФСР проходила в два этапа: составление проекта по инициативе ВНИИ МВД СССР и работа над проектом комиссии, созданной при Министерстве юстиции РСФСР и Президиуме Верховного Совета РСФСР.

Первый вариант проекта Кодекса РСФСР был разработан в 1975 г. авторским коллективом ВНИИ МВД СССР. После принятия Основ проект был доработан и в 1980 г. обсужден на Научно-методическом совете МВД СССР. Данный вариант с учетом предложений главков министерства был представлен в рабочую комиссию Министерства юстиции РСФСР по подготовке проекта Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В итоге проведенной работы девятая сессия Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 г. приняла Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (далее - КоАП РСФСР), который вводился в действие с 1 января 1985 г.

Шестой период, по нашему мнению, начинается с момента вступления в действие КоАП РСФСР - первого кодифицированного государственно-правового акта России по вопросам административной ответственности.

КоАП РСФСР, как и Основы, явился комплексным актом, охватывающим все действовавшие к тому времени союзные и республиканские правовые нормы об административных правонарушениях, совершаемых физическими лицами. Этот законодательный акт имел, по сравнению с другими аналогичными нормативными актами, принятыми ранее (УК, УПК, ГК, ГПК), особенности по содержанию и структуре.

Так, КоАП РСФСР содержал материальные, процессуальные нормы (регламентировали порядок производства по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий) и компетенционные нормы (закрепляли систему органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определяли их компетенцию и подведомственность рассматриваемых ими дел), расположенные в отдельных разделах. Особенная часть его, устанавливающая конкретные правила в сфере государственного управления, за нарушение которых предусматриваются определенные санкции, была сконструирована по двум признакам: одна часть глав - по объекту посягательства, другая часть - по отраслям управления. Данное расположение норм явилось результатом расхождения взглядов ученых, участвовавших в процессе подготовки проекта КоАП РСФСР, относительно критерия группировки норм Кодекса РСФСР. Тем не менее, такая структура обеспечивала удобство пользования Кодексом для тех субъектов административно-юрисдикционной деятельности, которые не являются юристами.

Порядок введения в действие КоАП РСФСР был определен Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 28 ноября 1984 года. Данным Указом были установлены правила его применения в целом и отдельных его норм. Относительно соотношения Кодекса с другими нормативными актами, не включенными в него, в Указе было закреплено, что такие нормативные акты применяются, поскольку они не противоречат КоАП РСФСР.

КоАП РСФСР занял особое место в системе законодательства об административных правонарушениях: это самый крупный акт, регулировавший как общие вопросы административной ответственности, так и определявший конкретные виды административных правонарушений и виды взысканий за их совершение. Надо отметить, что Кодекс РСФСР не только решил вопросы совершенствования применения наказательных мер к правонарушителям, но и законодательно определил пути профилактики всех правонарушений (ст.ст. 1, 7, 23, 225 и др.) и соблюдения законности в этой важной и социально значимой деятельности (ст.ст. 8, 9, 21, 22, 23, 33, 38 и т.д.).

Как отмечалось выше, КоАП РСФСР кодифицировал нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения, совершаемые физическими лицами. В качестве субъектов административной ответственности в нем были названы и должностные лица. Согласно ст. 15 КоАП РСФСР основанием для привлечения должностных лиц к ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности.

Особенная часть КоАП РСФСР предусматривала более 100 статей, содержащих составы административных правонарушений, совершаемых должностными лицами. Анализируя данные нормы, можно прийти к выводу, что административные проступки должностных лиц имеют несколько разновидностей. Так, действия должностных лиц - субъектов административной ответственности - противоправны и наказуемы, во-первых, при прямом нарушении ими установленных правил; во-вторых, при даче указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил и, в-третьих, при отсутствии с их стороны надлежащего контроля за действиями подчиненных работников.

КоАП РСФСР предусмотрел только два вида административных взысканий, которые могли быть применены к должностным лицам: предупреждение и штраф. Дополнительное взыскание должностному лицу могло быть наложено органом, рассматривающим дело, только в том случае, если это взыскание непосредственно предусмотрено в санкции применяемой статьи.

Учитывая, что противоправное поведение должностного лица при наличии у него властных полномочий может причинить больший вред, нежели административный проступок обычного гражданина, законодатель установил повышенный размер штрафных санкций, применяемых к должностному лицу, по отношению к штрафу, налагаемому на гражданина (например, ст.ст. 42, 48, 60, 72 и др.).

Прядок наложения административных взысканий на должностных лиц ничем существенным не отличался от порядка наложения взыскания на обычных граждан, применяемого в соответствии с положениями разделов III и IV КоАП РСФСР.

Устанавливая в КоАП РСФСР административную ответственность должностных лиц, законодатель, к сожалению, не определил понятия «должностное лицо», хотя научные разработки по данному вопросу позволяли сделать это. В Кодексе РСФСР наблюдался следующий подход к определению данного субъекта административной ответственности. В некоторых статьях непосредственно давался перечень должностных лиц, которые могут быть привлечены к административной ответственности. Например, согласно ст. 90 КоАП РСФСР расточительное расходование электрической и тепловой энергии влечет предупреждение или наложение штрафа на руководителей предприятий, учреждений и организаций, главных инженеров, главных энергетиков (главных механиков) предприятий, начальников цехов, руководителей административно-хозяйственных служб учреждений и организаций. В других статьях очерчивался круг должностных лиц, подлежащих административной ответственности. Так, например, за нарушение правил перевозки опасных, крупногабаритных и тяжеловесных грузов на автомобильном транспорте ответственность могли нести «должностные лица, ответственные за перевозку» (ст. 126 КоАП РСФСР). В большинстве же статей Кодекса не содержалось не только исчерпывающего перечня, но даже и указаний на видовые признаки должностных лиц, которые могли быть привлечены за нарушение тех или иных правил. В таких случаях правоприменительные органы каждый раз вынуждены: были устанавливать, исходя из должностных инструкций, в круг служебных обязанностей какого работника входило исполнение (или обеспечение исполнения) конкретных установленных правил.

Помимо обозначенного выше, КоАП РСФСР содержал ряд других недостатков. Так, за пределами действия КоАП РСФСР остались важные вопросы административной ответственности физических лиц, совершивших такие преступления, за которые в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 8 февраля 1977 г., они освобождались от уголовной ответственности, но взамен привлекались к административной ответственности.

После отмены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» применения штрафов к организациям, КоАП РСФСР в качестве субъектов административной ответственности также не предусмотрел коллективных образований (юридических лиц), в результате чего вопросы такой ответственности регламентировались отдельными законодательными актами.

Свидетельством недостатков системно-структурного и содержательного построения КоАП РСФСР служило хотя бы то, что уже в 1985 г. Указами Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 февраля и 1 октября в него вносились поправки. Так, всего по состоянию на июль 1999 г. в КоАП РСФСР изменения и дополнения вносились более 60 раз (из которых большая часть (72%) устанавливала административную ответственность должностных лиц).

Долгое время КоАП РСФСР являлся главным правовым актом законодательства об административной ответственности. Однако в начале 90-х годов XX в. в России сложился ряд факторов, послуживших причиной пересмотра административного законодательства в целом и самого Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в частности. Именно поэтому седьмой период (начало 90-х годов - 1 июля 2002 г.) выделен нами как самостоятельный, играющий особую роль в развитии законодательства об административной ответственности.

Начало 90-х годов стало переломным для России. В этот период происходят значительные изменения в общественно-политической жизни, государственном устройстве и экономике страны. Подверглась перестройке система государственного управления в целом. Большое внимание уделялось попытке установить универсальное управление государственными делами, особенно в части управления экономикой (уйти от жесткой централизации и реально стимулировать производителей), перестройке государственных органов. Но несочетание данного стремления с существовавшей теорией явного преобладания и приоритета социалистической государственной собственности явилось причиной неизбежного банкротства данной идеи на рубеже 90-х годов.

Главным событием рассматриваемого периода явилось принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая явилась основной базой для развития всего законодательства в России.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Лицензирование как институт административного права
Актуальные проблемы административной ответственности
О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте РФ
Полномочия Президента России и их конституционное закрепление
Признаки дисквалификации
Вернуться к списку публикаций