2010-12-06 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа



Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа


Тарифно-квалификационные характеристики служат основой при разработке должностных инструкций по соответствующим должностям служащих. При этом общими составными компонентами, характеризующими каждую должность, являются:

1) должностные обязанности, то есть основные функции, которые могут быть поручены полностью или частично служащему, занимающему данную; должность;

2) основные требования, предъявляемые к служащему в отношении специальных знаний (в том числе знаний законодательных актов, положений, инструкций, других руководящих и нормативных документов, методов и средств), которые должны применяться при выполнении должностных обязанностей;

3) требования к квалификации по разрядам оплате, которые определяют уровень профессиональной подготовки и требуемый стаж работы, необходимые для выполнения возложенных на него обязанностей.

В зависимости от содержания указанных компонентов должность имеет соответствующее наименование. Должности, указанные в Тарифно&-квалификационных характеристиках, изложены с учетом перечня основных работ, исходя из сложившихся в отраслях экономики разделения и кооперации труда, и при этом классифицированы на три основные группы: руководители, специалисты, технические исполнители.

Особенности осуществления государственной службы обусловливают необходимость законодательного определения правовых и организационных основ ее осуществления, в том числе положений, регулирующих порядок поступления на государственную службу и ее прохождения (требования, предъявляемые к кандидатам на замещение должностей государственной службы, права и обязанности государственного служащего, его ответственность и т.д.). К таким законодательным актам относятся Федеральный закон от 21 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Так, Федеральный закон № 119-ФЗ определяет понятие «государственная должность», под которой понимается «должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей». Наряду с законодательными актами, устанавливающими общие положения о системе государственной службы, принимаются специальные законы, регулирующие конкретный вид государственной службы, как, например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации».

Несмотря на отсутствие законодательного закрепления понятия «должность», данная категория достаточно подробно рассмотрена в специальной литературе. В целом понятие «должность» в юридической доктрине связывают с прохождением лицом службы. Являясь исходной организационно-структурной единицей службы, должность заключает в себе часть ее компетенции, а служащий осуществляет по должности полномочия, являющиеся частью компетенции. Надо учитывать, что в этом смысле должность является независимой от самого служащего, то есть конкретного лица, ее замещающего. Тем не менее должность занимает человек, и здесь имеет место личностный аспект, связанный с профессиональной подготовкой лица, его моральными качествами и т.д.

Заметим, что в последнее время при исследовании института ответственности должностных лиц, особое внимание обращается на необходимость рассмотрения должностного лица с психологических позиций, то есть как субъекта определенной социальной деятельности, обладающего личностными качествами и характеристиками. Что позволит установить зависимость ответственности не только от организационно-правовой определенности должностного лица, но и от уровня профессиональной квалификации, от степени понимания и возможности реализации должностных обязанностей.

Отсюда можно заключить, что организационно-правовое положение должности характеризуется наличием двух аспектов: служебного и личного (персонального).

В этой связи интересно мнение Ю.А. Розенбаума, который считает, что каждой должности соответствует свой так называемый «паспорт должности», который включает следующий перечень элементов: общие положения (наименование должности, порядок ее замещения и освоения, подчиненность и подотчетность); статус должности (функции должности, должностные обязанности, права и ответственность); должностные требования (деловые качества, специальные качества, включая образование, стаж работы, квалификацию, возраст); систему оплаты труда (оклад и иные виды материального вознаграждения, продвижение по службе).

На наш взгляд, правовой статус должностного лица в общем виде можно определить как урегулированное нормами права положение должностного лица, выражающееся в наличии у него дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления, а также в организациях независимо от формы собственности, и определяющее пределы его ответственности.

Правовой статус является сложной, собирательной категорией, отражающей весь комплекс связей человека с обществом, государством, коллективом, окружающими людьми. Данное качество характеризуется наличием структуры правового статуса со следующими, входящими в нее, элементами: а) правовые нормы, устанавливающие данный статус; б) правосубъектность; в) основные права и обязанности; г) законные интересы; д) гражданство; е) юридическая ответственность; ж) правовые принципы; з) правоотношения общего (статусного) типа.

Однако, рассматривая вопрос о конструкции правового статуса должностного лица как специального правового статуса - надо принимать во внимание то, что не все из вышеперечисленных элементов входят в его состав. Так, в частности, можно сказать об административной правосубъектности, которая возникает уже с момента замещения лицом должности в аппарате управления. Способность должностного лица иметь и самостоятельно осуществлять права и обязанности просто презюмируется и отражается в его полномочиях.

Остановим внимание на правосубъектности должностного лица в силу наличия некоторой особенности в ее понимании.

Правосубъектность как сложное правовое свойство имеет свою структуру. Примечательно, что в теории права нет единого мнения относительно ее составных частей. Так, одни авторы различают три структурных элемента правосубъектности: правоспособность, дееспособность и деликтоспособность. Другие авторы - два: правоспособность и дееспособность, при этом деликтоспосбность, по их мнению, является разновидностью дееспособности.

На наш взгляд, последняя точка зрения является наиболее верной.

В данном случае необходимо учитывать правовое значение правоспособности и дееспособности. Так, применительно к административному праву административная правоспособность (как и общая правоспособность) выражается в способности лица иметь права и юридические обязанности, в том числе обязанность нести ответственность за реализацию предоставляемых прав. Таким образом, для должностного лица административная правоспособность является предпосылкой возникновения административных правоотношений с его участием.

Под административной дееспособностью понимается способность лица своими действиями приобретать права, создавать для себя юридические обязанности, а также нести ответственность за свои деяния. Здесь, речь идет о практической способности должностного лица реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений, в том числе отношений административно-деликтного характера.

Отсюда право- и дееспособность должностных лиц условно можно обозначить в качестве статического и динамического элементов административной правосубъектности. При этом применительно к должностным лицам именно в их компетенции получает свое выражение административная правоспособность и в закрепленных за ним полномочиях находит свое выражение дееспособность.

Изложенное позволяет нам говорить о должностном лице с двух позиций.

Первую можно назвать статической. Она позволяет рассматривать должностное лицо как субъекта, правовой статус которого фактически не реализован. В этом случае внимание акцентируется на потенциальных управленческих возможностях должностного лица, которыми оно наделено в силу занятия соответствующей должности, но еще не реализованных в правоотношениях.

Со второй позиции, динамической, должностное лицо выступает как субъект правоотношений, в которых происходит реализация им своего потенциального состояния.

Именно существование динамических признаков должностных лиц имеет серьезные правовые последствия. Российское законодательство связывает практическое проявление правового положения должностного лица с возможностью совершения им определенных действий, за которые может быть установлена юридическая ответственность. Только, в. действиях должностных лиц наиболее полно выражаются функции, полномочия, ответственность и другие элементы его правового статуса.

Нам представляется, что при обобщении статического (функции, компетенции) и динамического (полномочия, ответственность) аспектов можно достичь системности при характеристике понятия должностного лица, раскрытии его правового содержания.

С нашей точки зрения наиболее полно раскрывает содержание правового статуса (правового положения) должностного лица Ю.Н. Старилов, последовательно перечисляя следующие составляющие его элементы:

1) осуществление деятельности на установленных законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов принципах государственной службы: законности, подконтрольности и подотчетности; обязательности решений вышестоящих органов и должностных лиц; ответственности за не исполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и др.;

2) наименование должностного лица и место в организационной системе государственной службы (определяется его подчиненностью и различными атрибутами должности: печать, право подписи на важных документах и т.п.);

3) функции должностного лица - главные направления практического воздействия при выполнении задач по должности и реализации установленных в нормативных актах полномочий. Функции характеризуют предметную направленность деятельности и определяют компетенцию должностного лица. Различаются организационные, распорядительные, административно-хозяйственные, юрисдикционные, воспитательные, контрольные, представительные функции;

4) права и обязанности - это центральные элементы статуса, характеризующие состояние должностного лица. Выражаются в совершении определенных действий или в соблюдении запретов и ограничений по службе;

5) правовые формы и методы реализации функций и полномочий (убеждение и принуждение, стимулирование, запреты и т.д.);

6) гарантии реализации полномочий должностного лица - это организационно-правовые средства, с помощью которых государство обеспечивает осуществление полномочий должностного лица (применение средств принуждения, административно-юрисдикционные полномочия, наличие определенных льгот, нормативное установление оснований для прекращения службы и т.д.);

7) ответственность - неотъемлемый элемент правового статуса должностного лица, предполагающий создание обстановки взаимной требовательности, организованности, а также выполнения условий служебной дисциплины. Ответственность характеризуется наличием: а) объективных требований к должностному лицу; б) субъективного отношения к этим требованиям.

8) льготы, гарантии и компенсации.

Следует отметить, что в юридической литературе имеются и другие точки зрения по вопросу о методике формирования структуры правового статуса должностного лица, в частности относительно количества элементов, подлежащих включению в нее.

Так, например, СЕ. Чаянов, рассматривая вопрос о правовом статусе должностного лица, характеризует его следующими составными элементами:

1) наименование должностного лица;

2) функции должностного лица;

3) полномочия (права и обязанности) должностного лица;

4) нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц;

5) ответственность.

При этом особое внимание, по его мнению, следует уделять таким структурным элементам, как функции, полномочия (права и обязанности) и структурно-функциональные связи должностного лица.

Действительно, функции и полномочия должностного лица являются основными, взаимосвязанными элементами его правового статуса. Так, если функции указывают, чем должен заниматься служащий, то полномочия определяют границы (объем) осуществления функций, какими способами и правовыми методами обеспечивается их выполнение. Иначе говоря, полномочия предоставляются служащим для реализации их функций юридическим способом. Лишь будучи опосредованными конкретными полномочиями функции могут быть представлены как конечный этап реализации целей управляющей системы, за которым следует результат деятельности, в целом выраженный уже в параметрах работы объекта управления. Права и обязанности (полномочия) должностного лица призваны наделить его возможностью практической реализации возложенных на него функций. Функция, не подкрепленная соответствующими правами, не может быть реализована и лишается практического смысла. Но не менее опасен и перекос в сторону прав и обязанностей. Возложение на должностное лицо прав и обязанностей, не нужных для реализации его основных функций, ведет к смешению правовых полей управляющих субъектов, создает ненужное дублирование, вносит путаницу в систему управления. Таким образом, не менее важным требованием к компетенционным актам должно быть обеспечение сбалансированности между нормами, фиксирующими задачи (цели) и функции, с одной стороны, и объемом полномочий - с другой.

Также оправданным является отнесение структурно-функциональных связей должностного лица к элементам его правового статуса. Так как они помогают не только обозначить место должностного лица в структуре организации, системе аппарата ее управления, но и определить системообразующие связи: как внутренние, так и внешние. При этом, как уже отмечалось ранее, внутриорганизационные связи описывают отношения должностного лица с другими элементами той же организации, внешние - с другими организациями и гражданами. И именно в этих связях должностные лица реализуют свои функции. Таким образом, под структурно-функциональными связями следует понимать связи, направленные на оптимизацию соответствия между структурой управляющей системы и функциями управляющего субъекта.

Необходимо подчеркнуть, что при всем имеющемся в юридической литературе множестве мнений относительно определения элементов, составляющих правой статус должностного лица, все административисты едины в одном: одно из центральных мест среди них занимает ответственность должностного лица. Согласно действующему законодательству должностное лицо может быть субъектом юридической (административной, дисциплинарной, уголовной, гражданско-правовой) ответственности. Оно несет повышенную ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Повышенная ответственность должностных лиц обусловлена тем, что они отвечают не только за свои личные действия, но и за действия подчиненных им лиц. Кроме того, они распоряжаются материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами, выполняют важнейшие организационно-распорядительные функции по осуществлению предоставленных им полномочий.

Мы также согласны с мнением тех авторов, которые считают, что методика включения наибольшего числа элементов статуса позволяет дать наиболее точное представление о правовом статусе должностного лица. Именно раскрытие содержания каждого из элементов, составляющих правовой статус должностного лица, позволяет сформировать совокупность признаков, определяющих категорию должностных лиц. К тому же, как показывает анализ литературы, посвященной вопросам формирования понятия должностного лица, найти какой-либо один признак, позволяющий отграничить должностное лицо от других служащих, и однозначно определить его в правовой науке не представляется возможным.

Отсюда, на базе всех предшествующих разработок, с учетом произошедших изменений в политической и социально-экономической сферах нашей страны, в современной правовой науке сформировалась следующая совокупность признаков, характеризующих категорию должностных лиц. Должностные лица - это

1) служащие (В.М. Манохин считает, что к должностным лицам могут относится лица и не являющиеся служащими, но на своем рабочем месте наделенные распорядительными полномочиями временно или дополнительно к своим основным обязанностям), состоящие на службе в организации (под организацией в данном случае понимаются органы государственной власти; иные государственные органы, наделенные соответствующими полномочиями в сфере государственного управления; государственные организации, предприятия, учреждения; органы местного самоуправления, муниципальные организации, предприятия, учреждения; негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; организации без прав юридического лица и т.д.);

2) занимающие должности на основании общих или специальных нормативных актов;

3) имеющие специальные властные (распорядительные) полномочия, выражающиеся в обладании правом совершать действия, непосредственно вызывающие определенные юридические последствия;

4) наделенные правом по занимаемой должности выполнять организационно-распорядительные функции по реализации компетенции соответствующей организации;

5) несущие повышенную ответственность (социальную и правовую) за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Разнообразие признаков должностного лица, предлагаемых в своих работах разными авторами, обусловило, в известной мере, появление различных классификаций должностного лица. Это свидетельствует о неоднородности лиц, входящих в категорию должностных.

Так, в юридической литературе представлены следующие классификации.

По признаку исполняемой роли в осуществлении управленческих функций: 1) руководители и 2) специалисты, уполномоченные совершать действия, которые влекут правовые последствия для других субъектов права.

По занимаемой должности: 1) замещающие государственные должности категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, руководители органов законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.); 2) замещающие государственные должности категории «Б» (лица, замещающие должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А»); 3) замещающие государственные должности категории «В» (лица, замещающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий).

Учитывая положения Федерального закона от 21 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», впервые закрепившего виды государственной службы, должностных лиц можно классифицировать: 1) на замещающих должности государственной гражданской службы (которая в свою очередь подразделяется на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ); 2) на замещающих должности военной службы; 3) на замещающих должности правоохранительной службы.

Должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления также можно классифицировать по месту (уровню) нахождения занимаемой ими должности в Реестре государственных должностей государственной службы и Реестре муниципальных должностей муниципальной службы на замещающих: высшую, главную, ведущую, старшую и младшую должности.

Вызывает интерес классификация, предложенная П.И. Кононовым, который в зависимости от характера выполняемых функций и предоставленных полномочий предлагает должностных лиц разделить: 1) на обладающих государственно-распорядительными полномочиями (глава администрации) и 2) на обладающих государственно-охранительными полномочиями (судьи, прокуроры, работники МВД и т.д.).

Классификацию по объему служебных полномочий, по нашему мнению следует представить в следующем виде: 1) должностные лица, которые имеют только полномочия внутриорганизационного характера (например, начальник административно-хозяйственного отдела); 2) должностные лица, которые имеют только полномочия публичного характера (следователь прокуратуры); 3) должностные лица, которые имеют полномочия как публичного, так и внутриорганизационного характера (например, глава администрации, министр, начальник налоговой инспекции).

Изложенные выше и другие предлагаемые в литературе классификации, применимы в отношении должностных лиц органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной власти, в органах прокуратуры), органов местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных силах РФ и других войсках.

Однако в настоящее время назрела необходимость проводить классификацию должностных лиц с учетом требований современности. А именно, проводить разделение на должностных лиц государственного и негосударственного секторов. При этом по сфере правового воздействия необходимо различать 1) должностных лиц публичной службы (должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления); 2) частных должностных лиц (должностные лица предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений).

С точки зрения административной деликтоспособности всех должностных лиц можно подразделить так: 1) публичные должностные лица, наделенные внешневластными полномочиями; 2) руководители предприятий, учреждений, организаций; 3) должностные лица предприятий, учреждений, организаций, ответственные в силу занимаемой должности за обеспечение соблюдения специальных правил, технологической дисциплины, специальных обязанностей; 4) должностные лица предприятий и организаций специального профиля и назначения, режим работы которых требует повышенной ответственности персонала; 5) должностные лица, работающие на территориях с особым правовым режимом.

Показательно, что возможность применения термина «публичное должностное лицо» не ставится в международном праве под сомнение. Так, в п. 4 ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, принятой резолюцией 55/25 ГА ООН от 15 ноября 2000 г. говорится, что для целей настоящей Конвенции «публичным должностным лицом» является публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого Государства-участника.

Мы считаем, что появление и использование доктринального толкования обусловлено лаконичностью законодательных формулировок и почти полным отсутствием официального толкования понятия должностного лица. В то время как законодательное закрепление четкого понятия должностного лица как субъекта административной ответственности давно приобрело большую востребованность, так как 1) расширилась сфера охраны общественных отношений административной ответственностью; 2) более сложной и многовидовой становится служба в РФ; 3) федеральное и региональное законодательство все шире использует должностное лицо в качестве субъекта ответственности - нормативная основа ответственности должностных лиц продолжает расширяться.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Акты Президента Российской Федерации
Система прав, обязанностей и гарантий государственного служащего Российской Федерации
Об ответственности за посягательство на здоровье населения и общественную нравственность
Особенности правового регулирования административно-правовых режимов
История развития законодательства об административной ответственности должностных лиц
Вернуться к списку публикаций