2010-12-06 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа



Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа


Эволюция понятия должностного лица в советской и российской науке административного права имеет долгую историю. Безусловно, изучение в историческом плане опыта российских ученых и законодателей должно способствовать созидательной нормотворческой деятельности в данном направлении на современном этапе.

Поскольку данному вопросу посвящены многие работы административистов, мы лишь обозначим наиболее знаменательные вехи, отмечаемые ими.

Так, в развитии понятия должностного лица в правовой науке в специальной литературе выделяют следующие этапы:

1) до 1917 г., когда господствовало предельно расширительное толкование понятия «должностное лицо»;

2) с 1917 г. по 1922 г., включая принятие первых уголовных кодексов, закрепивших предельно широкое понятие должностного лица, приравненное к понятию «служащий»;

3) с 1922 г. по начало 60-х годов - период противоборства расширительной и ограничительной тенденции в развитии данного понятия, который завершился принятием УК 1960 г. и принципиальной победой ограничительной тенденции. Особо следует отметить, что в 50-е годы на данном этапе в изучении понятия должностного лица и особенностей правонарушений, совершаемых должностными лицами, значительно продвинулись специалисты административного права (Ц.А. Ямпольская, Г.И. Петров, Е.В. Шорина и др.);

4) с середины 60-х годов по середину 90-х годов - период поиска нового определения должностного лица, характеризующийся различными подходами к нему представителей науки уголовного права, с одной стороны, и административного, трудового, экологического - с другой;

5) с середины 90-х годов, когда начался процесс переосмысления данного понятия, обусловленный конструктивными изменениями, происходящими в различных сферах российского государства, которые, в частности, повлекли за собой формирование фактически нового законодательства о государственной службе и поставили вопрос о необходимости уяснения понятия должностного лица не только применительно к государственным структурам, но и к негосударственным (должностные лица коммерческих, некоммерческих и иных организаций). При этом второй границей пятого периода следует признать 1 июля 2002 г. - дату вступления в действие КоАП РФ, впервые закрепившего в административном законодательстве понятие должностного лица.

Рассмотренная периодизация позволяет отметить основную черту, характеризующую процесс формирования понятия должностного лица, обозначенный указанными временными рамками. Это чередование «расширительного» и «ограничительного» толкований понятия должностного лица.

Так, малоисследованное дореволюционными административистами и государствоведами понятие должностного лица получило широкое распространение в советском законодательстве послереволюционных лет и на протяжении долгого периода трактовалось в правовой науке в так называемом «расширительном» смысле, когда к данной категории лиц относили любого служащего, независимо от занимаемой им должности, «так как... всякий служащий, занимая определенное место, выполняет определенные задачи общегосударственного характера,... как бы ни была незначительна его функция в общей системе управления». Однако, с 30-х -40-х гг. XX в., во всех отраслях правовой науки (кроме уголовной) начинает формироваться новое понимание должностного лица в более узком, «ограничительном», смысле, а именно его определение стали выводить не через понятие должности, как это было принято в уголовном праве, а через раскрытие особенностей содержания и характера служебных функций, правового положения различных категорий служащих. Основная заслуга в этом принадлежит специалистам в отрасли административного права, в которой и «сформировалось понимание должностного лица именно как служащего, обладающего особыми, нехарактерными для других лиц, и дополнительными по отношению к ним полномочиями».

Долгое время многие авторы в административно-правовой литературе понятие «должностное лицо» рассматривали только в рамках института государственной службы, относя к их числу служащих государственных органов, предприятий, учреждений и организаций, имеющих право совершать в пределах своей компетенции властные организационно-распорядительные действия, влекущие юридически значимые последствия. Однако, необходимо учитывать, что на понимание правового положения должностного лица в определенной степени оказывает влияние уровень экономического, политического и социального развития на отдельном историческом этапе страны. В настоящее время в связи с отделением местного самоуправления от государственного управления и появлением частного сектора экономики статус должностного лица, безусловно, не должен связываться только с несением таким лицом государственной службы или с выполнением государственных функций.

Так, в сфере частного сектора встречаются лица с признаками, идентичными функциям организационного распорядительства, осуществляемым государственными и муниципальными должностными лицами. К ним относятся прежде всего физические лица, занимающие руководящие должности в коммерческих и некоммерческих организациях, собственники хозяйствующих субъектов. По действующему законодательству они должностными лицами не признаются. Однако некоторые авторы в своих работах называют их таковыми, выделяя в особую группу должностных лиц, и думается, что это не противоречит смыслу ст. 2.4 КоАП РФ, в примечании которой указано: «...Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных функций руководители и другие работники иных организаций... несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное».

Властные полномочия директоров, руководителей департаментов, отделов, иных структурных подразделений коммерческих организаций по содержанию тождественны распорядительным полномочиям должностных лиц государственной службы. Обладающие ими лица вправе распоряжаться вверенным им имуществом, налагать дисциплинарные взыскания, заключать, изменять и расторгать трудовые договоры (контракты).

Из сказанного следует, что в административном праве начинает появляться тенденция к новому расширению понятия должностного лица. Основным свидетельством формирования такого подхода служит определение, закрепленное в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, в соответствии с которым к должностным лицам как субъектам административной ответственности приравниваются даже лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, которые совершили административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Продолжительное отсутствие законодательного закрепления понятия должностного лица в административном праве привело к тому, что отдельные ученые стали предпринимать шаги к самостоятельному теоретическому толкованию дефиниции «должностное лицо». Анализ специальной литературы позволяет обозначить некоторые аспекты этого процесса.

Как уже говорилось выше, долгие годы административисты рассматривали понятие «должностное лицо» только в рамках института государственной службы (публичной службы), относя к числу таких лиц служащих государственных органов, предприятий, учреждений и организаций. При этом одной из главных задач, стоящих в то время перед учеными, являлось установление критерия, позволяющего выделить должностное лицо из числа всех служащих.

Советской правовой наукой было названо много таких критериев, из которых наиболее распространенными, на наш взгляд, являются следующие:

1) роль в реализации функций государственного органа;

2) обладание полномочиями по совершению действий, вызывающих определенные юридически значимые последствия.

Первый критерий позволяет разделить всех государственных служащих на группы с учетом характера, осуществляемой ими деятельности.

Например, А.И. Щербак, используя роль служащего в управленческом процессе, предлагает служащих государственной службы разделить на:

1) руководителей (обладают полным объемом управленческой ответственности);

2) функциональных руководителей (объем ответственности, которых основан на выполняемых функциях);

3) исполнителей (ответственность только в специально установленных случаях);

4) технико-вспомогательный персонал (общий объем ответственности как для любого гражданина);

5) обслуживающий персонал (тот же объем ответственности, что и для технико-вспомогательного персонала).

Выделяя в качестве критерия наличие или отсутствие у служащего самостоятельного участка работы, Н.М. Конин подразделяет государственных служащих на ответственных специалистов, которые обладают самостоятельным участком работы, и специалистов-исполнителей, которые помогают ответственным специалистам в реализации их функций.

В.М. Манохин, используя первый указанный критерий, предлагает всех служащих публичной службы разделить на:

1) руководителей,

2) специалистов,

3) вспомогательный (обслуживающий) персонал.

Второй критерий - обладание полномочиями по совершению действий, вызывающих определенные юридические последствия - служит для разделения публичных государственных служащих на должностных лиц и оперативный состав. То есть, должностным лицом является служащий, который от имени государственного органа, где он состоит на службе, наделен правом совершать юридически значимые действия.

Следует отметить, что одной из первых, обозначивших: данный критерий, является Ц.А. Ямпольская, которая в своей работе высказала следующую мысль: «должностными лицами являются те государственные служащие, которые при осуществлении служебной компетенции имеют право на совершение юридически значимых действий и, в частности, на издание административных актов».

Нередко в специальной литературе к такой категории лиц относили так называемых «ответственных работников», под которыми понимались выборные или назначенные лица, наделенные государственно-властными полномочиями, для осуществления наиболее важных государственных функций (например, судьи, прокуроры и т.д.).

Административистами, исследующими вопросы и проблемы в сфере государственного управления, в качестве основного выделялся такой критерий как осуществление управления, рассматриваемый в плане воздействия на поведение людей.

По их мнению, только должностное лицо обладает управленческими функциями. При этом в отношении подчиненных ему по службе работников данная функция распространяется в полном объеме, а в отношении лиц не подчиненных - распространяется только в специальных случаях (например, при осуществлении контрольно-надзорных функций).

Служащий, осуществляющий управление только вещами, но не людьми, не может быть признан должностным лицом. Управление вещами в обычном смысле является лишь технической операцией и не может быть признано управлением в социальном смысле. Такой служащий непосредственно отвечает лишь за собственные технические операции, а не за действия других людей.

На современном этапе основной задачей научных исследований административистов стал поиск на основе уже выработанных в науке критериев таких характеристик должностного лица, которые могли бы стать общими для всех отраслей права.

Так, в частности, совершение действий, влекущих за собою определенные юридические последствия, в качестве одной из характеристик должностного лица признается в настоящее время верным (с теми или иными поправками) практически всеми учеными, занимающимися изучением рассматриваемой темы.

Наряду с этим еще одной общей для всех отраслей права характеристикой должностного лица в юридической литературе называют такую, как обладание полномочиями распорядительного характера. При этом, можно сказать, что на сегодня сложилось два понимания реализации распорядительных полномочий.

Первое, заключается в том, что данные полномочия реализуются в пределах организации, где служит должностное лицо. Это значит, что в процессе своей деятельности должностное лицо осуществляет организационно-распорядительные функции, которые включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий, распоряжение материальными ценностями и т.д.

Следует отметить, что распорядительство долгие годы понималось только в одном смысле - организации деятельности подчиненных объектов управления. При этом причину такого понимания, некоторые ученые видят в том, что формирование основных характеристик должностного лица складывалось в науке административного права «под сильным влиянием взгляда на систему государственного управления как самодостаточную и замкнутую административную систему со своей структурой, закономерностями управленческой технологии, системой служебной иерархии, должностных обязанностей и системой ответственности за их исполнение, главным образом ориентированной на «правильное» функционирование системы в заданном режиме».

Однако в последние годы большое внимание стали уделять характеристике и разработке полномочий должностного лица, ориентированных на взаимодействие с другими субъектами управления и гражданами.

Отсюда, с другой стороны, распорядительная деятельность (полномочия) должностных лиц может распространяться на граждан и юридических лиц, организационно не подчиненных им по службе, но в силу правового положения являющихся подконтрольными. В этом качестве для должностного лица характерно обладание функциональной властью вне границ организации, где они занимают государственные и муниципальные должности. При этом должностное лицо имеет право давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д.

Зачастую для определения должностных лиц, имеющих распорядительные полномочия публичного характера (то есть по отношению к лицам, не находящимся в служебной зависимости от них), используется термин «представитель власти», относительно правомочности использования которого в юридической литературе уже давно идут споры.

На наш взгляд, здесь надо учитывать, что одним из элементов, входящих в понятие представителя власти, являются полномочия самостоятельно решать подведомственные ему вопросы, которые напрямую связаны с функциями органа государственной власти, где он состоит на службе. Каждой категории представителей государственной власти свойственны специфические особенности, в результате чего полномочия различных групп представителей государственной власти внутри одного и того же вида органа власти существенно различаются. Тем не менее, их сближает то, что все они участвуют в осуществлении государственной власти в органах государства.

В данном случае мы придерживаемся мнения, что понятие «представитель власти» имеет право на существование именно в конструкции определения понятия «должностное лицо», так как эти два понятия не тождественны, но тесно взаимосвязаны между собой. При этом термин «представитель власти» может быть применен для обозначения всех должностных лиц, имеющих полномочия публичного характера, используемых в процессе управленческой деятельности (вне своей системы). Представитель власти, как правило, является должностным лицом (за некоторыми исключениями), но должностное лицо не всегда является представителем власти.

Заметим, что такой признак, как обладание полномочиями распорядительного характера, является более конкретным по сравнению с первым. Так, в литературе отмечается, что одним из неудобств при применении такого признака должностного лица как способность к совершению действий, влекущих за собою определенные юридические последствия, является то, что его использование возможно только в органической связи между выполняемыми должностным лицом функциями и юридическим значением действий, которые совершаются в осуществление этих функций. При чем именно юридически значимые действия направлены на осуществление распорядительных управленческих функций, что в свою очередь немыслимо без формулирования управляющим субъектом властных предписаний, направленных на организацию поведения других субъектов. Вне указанного сочетания рассматриваемый признак теряет свою определенность, поскольку юридически значимые действия при наличии соответствующей нормы права могут быть как правомерными, так и неправомерными действиями любого дееспособного лица (независимо от занимаемой должности). Поэтому правильнее должностным лицом признавать не просто служащего, способного своими действиями вызывать определенные юридические последствия, а служащего, который совершает в рамках своих должностных полномочий правомерные действия. При этом правомерные действия вызывают юридические последствия напрямую, минуя любые другие инстанции. Так, например, при неисполнении или ненадлежащем исполнении задания служащий будет нести ответственность непосредственно перед руководителем. Данная ответственность по своей природе является социальной и выступает в позитивном смысле, в то время как для должностного лица совершение подобных действий может повлечь ответственность ретроспективного характера. Таким образом, в определении должностного лица напрямую встает вопрос о наделении служащего конкретными правами и обязанностями.

Отсюда: важным моментом при формировании понятия должностного лица является исследование вопроса о его правовом статусе, как организационно-правовой основе понятия.

Обращаясь к истокам происхождения слова «статус», отметим, что в переводе с латинского оно означает «состояние, положение». В частности, под правовым статусом личности в теории права понимается «правовое положение человека, отражающее его фактическое состояние во взаимоотношениях с обществом и государством». При этом различают общий, отраслевой, специальный (родовой) статус и индивидуальный правовые статусы личности.

Физические лица, обретя статус личности, а затем и гражданина, в этих своих качествах участвуют в политической, государственной деятельности, жизни общественных объединений. Но чтобы заняться конкретной трудовой, профессиональной деятельностью личности и гражданину необходимы новые дополнительные, то есть сверх правового статуса личности и гражданина, права и обязанности, связанные с избранной им сферой общественно полезной деятельности. Здесь гражданин вступает в область профессий и рода деятельности, отношения в которой регулируются иными нормами, главным образом трудового и административного права.

В этом плане специальный правовой статус должностного лица продолжает его правовые статусы личности и гражданина, является надстроечным над ними и характеризуется наличием дополнительных прав и обязанностей, предусмотренных законодательством и реализующихся в сфере его трудовой и профессиональной деятельности.

Как видно, специальный правовой статус возникает у лица при занятии им определенной должности. Отсюда возникает вопрос, что понимается под должностью?

Надо отметить, что российское законодательство не раскрывает термин «должность». Однако существуют правовые акты, которые помогают обозначить конструкцию его понятия. Одним из таких документов являются Тарифно-квалификационные характеристики (требования) по общеотраслевым должностям, утвержденные постановлением Минтруда РФ от 6 июня 1996 г. № 32 (в ред. постановления от 20 февраля 2002 г. № 14).



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Административно-правовая система предупреждения принятия незаконных актов
О правовой природе лицензирования
Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Проблема четкого определения состава должностного административного правонарушения в нормах административного права
Аппарат Президента Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций