2010-12-04 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц



Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц


Не поддерживая существующие точки зрения: о конструировании двух видов юридической ответственности - негативной и позитивной, а также о представлении последних в качестве двух аспектов одного понятия юридической ответственности, мы со своей стороны считаем, что в целом юридическую ответственность должностных лиц следует понимать как единую, целостную категорию, не меняющую своей сущности в зависимости от того, идет ли речь о возможных последствиях поведения субъекта или о последствиях уже наступивших. При этом следует выделять две стадии ее реализации, в процессе которой проявляются ее содержательные стороны.

Первая стадия связана с осознанием долга и самоорганизацией поведения должностного лица в соответствии с социальными (общими и специальными) обязанностями, закрепленными в нормах права. Эту стадию и называют «перспективной» ответственностью. Вторая стадия ориентирована на оценку поведения субъекта, и его результатов, последствий. Суть оценки состоит в установлении соответствия или несоответствия поведения фактического и должного с позиций общественного интереса. Отрицательная оценка поведения субъекта и наличие вины влекут применение к нему соответствующих мер юридической ответственности, в зависимости от того, какими нормами права охранялись общественные отношения, в которых субъект выступал стороной (уголовными, административными, дисциплинарными и т.д.). По времени такая стадия определяет ответственность «ретроспективную», и именно она отличается высоким уровнем формализованности - наличием процессуальных правил оценки поведения ответственного субъекта, закрепленных в соответствующих нормах права.

Подобное понимание юридической ответственности должностного лица позволяет нам сформулировать следующее понятие административной ответственности должностного лица. Так, в широком, общесоциальном, плане административная ответственность должностного лица представляет собой связь между двумя субъектами, где одна сторона (ответственная) - должностное лицо - обязывается в силу своего правового статуса строить свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права, охраняемых административными санкциями, а другая сторона - орган административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе применить соответствующее административное наказание, предусмотренное нормами административного права.

Переходя от общей характеристики основных направлений в исследовании института юридической ответственности, считаем необходимым остановиться на рассмотрении некоторых ее функций, которые также позволяют раскрыть сущность административной ответственности должностных лиц.

К основным функциям, присущим юридической ответственности в целом и ее видам в частности, в юридической литературе относят: регулятивную, контрольную, воспитательную, предупредительную, охранительную, карательную и т.д.

Однако социальная ценность юридической ответственности состоит не только в том, что она путем осуществления указанных выше функций обеспечивает в обществе организованность и порядок, но и в том, что она стимулирует социально полезные виды поведения.

При этом если перечисленные выше функции юридической ответственности давно получили свое объяснение в специальной литературе, то функции стимулирования наибольшее внимание стали уделять только с середины 80-х - начала 90-х гг., в частности в работах, посвященных изучению института ответственности в сфере управления, где авторами особо отмечается значимость влияния стимулов на формирование правомерного поведения со стороны должностного лица в процессе осуществления им своей служебной деятельности. В частности, по мнению Г.В. Атаманчука, «вопрос о стимулировании ответственности в государственной службе заслуживает того, чтобы стать объектом специальных научных исследований и последующих практических действий».

В настоящее время тема стимулирования не только не потеряла своей значимости, но и стала одной из актуальных, получая все новое развитие в теории и философии права.

В качестве одного из примеров последних разработок, осуществленных в данном направлении, следует привести обоснование юридической ответственности через рассмотрение ее в качестве правового стимулирования, в частности его ограничивающей функции, которое было сделано Ю.В. Тихонравовым на основе анализа точек зрения, изложенных в работах таких ученых, как: С.С. Алексеев, М.И. Байтин, A.M. Витченко, В.И. Гойман, В.П. Казимирчук, В.В. Лазарев, Н.И. Матузов, М.В. Орзих, А.В. Малько и др.

Так, по Ю.В. Тихонравову под правовым стимулом следует понимать «правовое побуждение к законопослушному поведению, которое включает в себя совершение предписываемых правом и воздержание от запрещенных действий». При этом, проводя исследование с более широких (информационных) позиций, на основе использования кибернетических методов, позволяющих рассматривать вопросы управления и правового регулирования в общем виде, формально, независимо от материальной природы систем, автор делает главный акцент не на собственно юридическое воздействие на поведение субъекта, а на информационно-психологический аспект действия права. Ведь информация, отражаясь в психологических структурах субъекта, способна исполнить регулятивную роль и может повлиять на внутренний мир человека.

Как отмечает В.Г. Афанасьев, «информация выступает как важное средство управления людьми, социальными коллективами, как средство социального регулирования, ...которое в свою очередь означает не только определение и усвоение социальной роли каждого человека в обществе, его функций, прав и обязанностей, ...а также обеспечение их выполнения каждым человеком».

Однако здесь необходимо уяснить, что с информационно-психологической стороны средствами воздействия на мотивацию человеческого поведения выступают не сами нормы права и правоприменительные акты, а те конкретные меры информационно-психологического воздействия, которые в них содержатся, то есть выступают их содержанием. Это субъективные права и юридические обязанности, поощрения и наказания и т.д., которые напрямую влияют на мотивы поведения субъекта.

Надо отметить, что наиболее действенно механизм воздействия стимулирующей функции административной ответственности на выбор субъектом должного поведения, то есть соответствующего интересам общества, реализуется в процессе осуществления своей служебной деятельности должностным лицом.

Так, с общесоциальной позиции реализация, ответственности должностного лица, как субъекта, обладающего в силу занимаемой им должности специальным правовым статусом, начинается с осознания данным лицом возложенных на него служебных обязанностей и самоорганизации своего поведения по их исполнению. При этом формирование варианта поведения в сознании должностного лица происходит под влиянием различных факторов (внутренних и внешних).

Под внутренним фактором в данном случае понимается так называемая «внутренняя ответственность» лица, выражающаяся в самостоятельном установлении человеком связи между его поведением и прогнозируемыми им же последствиями данного поведения, а также в их самооценке. Внешним фактором выступает «внешняя ответственность» как реакция со стороны государства на противоправное поведение, заключающаяся в применении к виновному лицу соответствующего наказания, предусмотренного нормами права, то есть юридическая ответственность в ее традиционном понимании.

Большую роль в стимуляции активного социально полезного поведения должностного лица играет его «внутренняя ответственность», которая порождается «комплексом внутренних рычагов, основывающихся на системе ценностей, исповедуемых данной личностью». Как отмечают многие административисты, в историческом плане будущее за внутренней ответственностью, основанной на высших стандартах нравственности и этики.

Однако, учитывая тему исследования, для нас важное значение имеет показать влияние именно «внешней ответственности» на выбор должностным лицом модели поведения. При этом в одном случае такая ответственность выступает тормозом противоправного поведения, в другом случае - инициатором активного социально полезного поведения. Но в обоих случаях она направлена на обеспечение соблюдения субъектом интересов общества при осуществлении им своей деятельности.

Как правило, наиболее часто юридическая ответственность проявляет себя в роли тормоза поведения, в которой она оказывает стимулирующее воздействие, направленное исключительно на сдерживание противоправной деятельности субъекта, то есть выступает сдерживающим правовым стимулом.

В специальной литературе сдерживающий правовой стимул определяют как правовое ограничение противозаконной деятельности субъекта, создающее условия для удовлетворения общественных интересов в охране и защите, которое закреплено в нормах права и представляет собой границы в пределах которых субъекты должны действовать.

Показательно, что стимулы, побуждающие к сдерживанию активности, используются в области социального управления с момента возникновения самого управления. Государственное управление, являясь видом социального управления, при осуществлении возложенных на него задач использует меры и средства, свойственные последнему. Таким образом, немало правовых ограничений присуще административному законодательству, объектом регулирования которого являются общественные отношения в сфере государственного управления, где они используются в форме запретов, обязанностей, ответственности.

Так, например, применение к должностному лицу, совершившему должностное административное правонарушение, такого административного наказания, как штраф, выражающегося в претерпевании лишений имущественного характера, является для него выражением административной ответственности и выступает определенной разновидностью административно-правового ограничения. Для других же должностных лиц (возможных участников аналогичного правоотношения, охраняемого административными санкциями) подобная реакция со стороны государства является стимулом, направленным на сдерживание от совершения подобных противоправных действий. Ведь одной из важнейших потребностей человека является стремление соотнести себя с определенной структурой норм и правил, произвести оценку своего и чужого поведения, что дает ему возможность ориентироваться в социальных отношениях и вырабатывать свою линию поведения.

Бесспорно, наиболее значимые правостимулирующие средства содержатся в санкции правовой нормы, в которой установлены различные виды наказаний. Именно данные меры ответственности являются ограничивающими инструментами, относящимися к правозащитному механизму. Они вступают в действие, когда не срабатывают такие охранительные инструменты, как запреты и обязанности, представляющие в своей совокупности специфическую систему правового страхования. Отсюда задача административной ответственности заключается в возложении на субъекта другой обязанности: претерпевать лишения, то есть понести правовой урон за нарушение требований общества и причинение вреда охраняемым ими отношениям.

Рассмотренные выше аспекты, раскрывающие содержание стимулирующей функции юридической ответственности, позволяют нам выстроить некую обобщенную схему, представляющую механизм воздействия административной ответственности на процесс выбора должностным лицом варианта своего поведения.

Одним из основных звеньев в представленной схеме является должностное лицо, обладающее специальным административно-правовым статусом, - главным правообразующим фактором его деятельности. В таком своем качестве должностное лицо вступает в различные правоотношения, связанные с осуществлением служебных обязанностей и охраняемые нормами административного права. При этом каждое его действие сопряжено с выбором соответствующего варианта поведения, который происходит под воздействием мер информационно-психологического характера, заложенных в информации, получаемой должностным лицом извне. В процессе восприятия полученной информации и соотнесения ее с личными убеждениями, нравственными ценностями, служебным долгом в сознании должностного лица формируются «субъективно-личностные мотивы», побуждающие его действовать определенным образом.

Следует отметить, что стимулирующая роль административной ответственности невозможна, если из ее механизма выпадает инстанция ответственности, которая призвана осуществлять контроль и оценку деятельности ответственного субъекта. Отсюда в качестве третьего звена в рассматриваемой нами схеме выступают государственные органы, уполномоченные от имени государства осуществлять оценку поведения должностного лица (субъекты административной юрисдикции). В результате такой оценки правомерное поведение должностного лица вызывает положительную реакцию со стороны государства, то есть оценивается позитивно, а противоправное поведение (совершение должностного административного правонарушения) ведет к негативной оценке, которая влечет за собой применение к данному должностному лицу мер административной ответственности. Совершение подобных актов со стороны государства в лице соответствующих государственных органов воплощается в различных источниках (например, в правовых актах), несущих информацию, в частности, сдерживающего или побуждающего характера. Иными словами, организуя таким образом информирование людей, субъект управления (государство) распространяет социально-правовую информацию и формирует у людей (объектов управления) определенный образ мышления (в основном ориентированный на соблюдение требований и сохранение интересов общества), который, в свою очередь, влияющий на выбор ими варианта поведения.

Отсюда, с позиций правового стимулирования административная ответственность должностных лиц представляет собой систему мер морального, материального и психического воздействия уполномоченных на то органов административной юрисдикции на сознание, волю должностного лица в целях достижения в соответствии с требованиями, закрепленными в нормах административного права, должного поведения, соответствующего интересам общества.

Раскрытие сущности административной ответственности должностных лиц как сложного многопланового социального явления дает нам возможность перейти к вопросу определения ее понятия как категории административного права.

Понятие - это логически оформленная общая мысль о предмете, идея чего-нибудь. Мысль, представляющая результат обобщения (и выделения) предметов или явлений по их более или менее существенным признакам. Совокупность же существенных признаков, свойств, качеств составляет содержание исследуемого явления.

Следовательно, определение понятия административной ответственности должностных лиц логичнее начать с рассмотрения существенных признаков, составляющих ее содержание.

Как уже говорилось ранее, административная ответственность должностных лиц является видом административной ответственности и, соответственно, все признаки, присущие последней, свойственны и административной ответственности должностных лиц. В то же время в административном законодательстве некоторые признаки института административной ответственности преломляются и приобретают качества, характеризующие исключительно административную ответственность должностных лиц. Отсюда целесообразно рассмотреть всю совокупность названных признаков.

Итак, признаками, характеризующими институт административной ответственности (в целом) и административную ответственность должностных лиц (в частности) являются следующие.

1. Административная ответственность выступает как одна из мер государственно-правового принуждения, являющаяся реакцией государства на административное правонарушение, и выражается в применении к правонарушителю административных наказаний, предусмотренных санкциями административно-правовых норм.

Государственно-принудительный характер административной ответственности проявляется в целях и способе воздействия на поведение объекта управления, а также в процессе и результатах применения соответствующих мер ответственности.

Данный признак не только отражает объективную сторону рассматриваемого явления, но и показывает и объясняет государственно-правовое происхождение и назначение административной ответственности.

2. Административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих правовых обязанностей.

Данный признак является сложным по своему содержанию и раскрыть его позволяют следующие категории:

1). Субъектный состав административной ответственности, в который входят как физические лица, так и юридические лица (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Что не характерно для других видов юридической ответственности.

Если КоАП РСФСР регламентировал только административную ответственность физических лиц, а ответственность юридических лиц предусматривалась лишь специальными нормативными актами (Закон РСФСР «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за административные правонарушения в области строительства» от 17 декабря 1992 г. (с изменениями от 16 ноября 1997 г.), Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. (в редакции от 18 апреля 1996 г.) , Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (с изменениями от 25 мая 1995 г.), Федеральный закон РФ «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за нарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 8 июля 1999 г. и многие другие), то нормы нового КоАП распространяются и на юридических лиц.

Справедливости ради следует отметить, что такая легализация субъектов данной ответственности, по мнению некоторых авторов, разрушающе действует на институт административной ответственности. Включение юридических лиц в состав субъектов административной ответственности явилось следствием некоторого игнорирования со стороны законодателя одного из коренных принципов административной ответственности как юридической категории - принципа вины. Есть авторы, которые к решению данного вопроса подходят со стороны комплексного понимания вины юридического лица, включающего объективный (отношение к деянию с точки зрения государственного органа) и субъективный (отношение к деянию организации в лице коллектива, администрации и т.д.) характеры. Другие вообще считают, что для привлечения организации к административной ответственности наличие или отсутствие вины не имеет юридического значения, так как для юридических лиц правонарушение может быть только объективно противоправным.

Однако виновность как важная характеристика административного правонарушения заключается в том, что подобное правонарушение представляет собой проявление воли и разума действующего (бездействующего) лица. Следовательно, такое свойство (качество), как вина, может быть свойственно только физическому лицу.

Три вида юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная - наступают исключительно за виновные деяния, поэтому они по самой своей сущности рассчитаны только на физических лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновными в совершении административного правонарушения, «если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Такое определение виновности идет вразрез с классическим ее пониманием, что является доказательством разрушения концепции института административной ответственности, главным для которой является принцип вины.

Как отмечает Н.Г. Салищева, сфера административной ответственности юридических лиц с учетом норм КоАП РФ требует серьезного теоретического осмысления. Правоприменительная практика, связанная с привлечением к административной ответственности юридических лиц, выявит достоинства и недостатки КоАП РФ, в том числе, тех его норм, которые определяют понятие «вина юридического лица».

2). Основание административной ответственности, которым является административное правонарушение, то есть совершенное конкретным субъектом деяние, нарушающее предписания, охраняемые административными санкциями.

Заметим, что признание того, что административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих юридических обязанностей, имеет и сугубо практический аспект, прежде всего для нормотворческой деятельности. Так как для обоснования ответственности лица важное значение имеет характер его юридической обязанности, то встает необходимость более подробно очертить эти обязанности в правовых нормах. Особенно это важно для обоснования административной ответственности должностных лиц, которые в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

3. Административная ответственность всегда сопровождается государственным и общественным осуждением и порицанием субъекта, виновного в совершении административного правонарушения.

Наличие данного признака обусловлено тем, что любое административное правонарушение наносит вред обществу, ибо оно направлено против его интересов, охраняемых нормами права.

Государство, осуждая такие деяния, применяет через соответствующие органы и их должностных лиц к виновным соответствующие меры административной ответственности. Таким образом, именно в мерах административной ответственности содержится правовая оценка деяния от имени государства.

4. Административная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей. Такие последствия наступают в связи с применением к правонарушителю мер административной ответственности, средством выражения которых являются административные наказания. Их система закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ.

Заметим, что нарушение требований административно-правовых норм влечет за собой применение и иных мер административного принуждения, но только административные наказания влекут за собой наступление административной ответственности. При этом их применение не влечет для нарушителя судимости и не является основанием для увольнения с работы. Эти меры могут быть направлены непосредственно против его личности, или же против личности и ее имущественных интересов, или только против ее имущественных интересов. Показательно, что имущественные интересы правонарушителя затрагиваются весьма часто.

5. Административная ответственность применяется широким кругом субъектов административной юрисдикции: судьями, государственными органами исполнительной власти, иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из возложенных на них задач и функций, их должностными лицами, специальными коллегиальными органами (гл. 22 КоАП РФ), которые, реализуя свои полномочия (гл. 23 КоАП РФ), налагают административные наказания на правонарушителей, не находящихся с ними в субординационной зависимости.

6. Административная ответственность, в отличие от иных мер государственного принуждения, реализуется в специфических, присущих ей процессуальных формах. Данный признак свидетельствует о том, что применение мер административной ответственности осуществляется в строго регламентированном законом порядке, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях. Отступление от такого порядка является недопустимым в целях соблюдения гарантий законности в процессе реализации административной ответственности.

7. Административная ответственность имеет собственную нормативную правовую базу.

Административное законодательство является весьма разнообразным и проникает во многие сферы жизнедеятельности государства и общества. Так, мерами административной ответственности охраняются правоотношения, регулируемые нормами финансового, банковского, налогового, таможенного и других отраслей права. Наличие такого большого круга регулируемых отношений до недавнего времени имело следствием появление массива как законных, так и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность. Основу же такого законодательства составлял КоАП РСФСР. За прошедшие со времени принятия КоАП РСФСР годы в него было внесено более 60 изменений и дополнений, однако его нормы, еще будучи действующими, значительно устарели. Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административной ответственности» нормы более 130 законодательных и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность, в том числе и КоАП РСФСР, утратили свою силу с 1 июля 2002 г. в связи с вступлением в действие КоАП РФ. Это связано с тем, что многие указанные правовые нормы трансформировались в новый Кодекс.

Вышеизложенное дает нам возможность обозначить следующие признаки, свойственные только для административной ответственности должностных лиц.

1. В качестве субъекта такой ответственности выступает должностное лицо, характеризующееся наличием специального правового статуса (см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).

2. Основанием ее является должностное административное правонарушение (см. ст.ст. 2.1 и 2.4 КоАП РФ).

3. Мерами административной ответственности, применяемой к виновным в совершении правонарушения должностным лицам,) является ограниченный перечень административных наказаний (штраф, предупреждение, дисквалификация, лишение специального права, предоставленного лицу).

4. Существование норм административного права, определяющих специфику административной ответственности должностных лиц, свидетельствует о наличии ее собственной нормативно-правовой базы, входящей в систему правовых норм, регулирующих институт административной ответственности в целом.

Мы не будем останавливаться на характеристике каждого из этих признаков, однако их обобщение позволяет нам сформулировать следующее определение понятия административной ответственности должностных лиц, которое, на наш взгляд, отражает содержательные стороны такой ответственности как института административного права.

Административная ответственность должностного лица представляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Некоторые вопросы административной ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества
Правовые аспекты применения иных форм таможенного контроля
О некоторых процессуальных новеллах кодекса РФ об административных правонарушениях
Свойства доказательств по делам об административных правонарушениях.
К вопросу о правовом статусе государственного служащего
Вернуться к списку публикаций