2010-12-04 09:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц



Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц


Одним из важнейших в отрасли административного права является институт административной ответственности, который всегда привлекал к себе внимание многих юристов - ученых и практиков. При этом отдельное место в проводимых ими исследованиях отводилось административной ответственности должностных лиц, в частности при изучении вопросов, связанных с осуществлением государственного управления. Так, начиная с 80-х гг. административная ответственность должностных лиц рассматривается в юридической литературе в качестве одного из эффективных средств обеспечения дисциплины и законности в государственном управлении.

В настоящее время актуальность в изучении данного института не только не снижается, а наоборот возрастает. Проводимые в стране социально-экономические и политические преобразования потребовали от науки пересмотра ряда положений, определяющих правовое регулирование существующих общественных отношений, особенно в сфере государственного управления, главной задачей которого является обеспечение согласованной и упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию. К тому же среди, ученых-административистов бытует мнение: на сегодняшний день очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не в полной мере выполняет присущие ей задачи.

Таким образом, в условиях формирования гражданского общества и правового государства определенного переосмысления требуют как институт административной ответственности в целом, так и отдельные его виды, в данном случае административная ответственность должностных лиц.

Что же понимается под административной ответственностью должностных лиц, какой смысл вкладывается в это понятие сегодня?

Прежде чем дать определение понятию административной ответственности должностных лиц, следует отметить, что для более полного уяснения сути данного явления при его рассмотрении необходимо опираться на философское понимание категории ответственности, а также принять во внимание, что изучение понятия ответственности в административном праве одновременно означает ее анализ в общетеоретическом смысле через раскрытие сущности и основных признаков, составляющих содержание юридической ответственности, как соотношение «общего и частного».

Ответственность как явление стало привлекать внимание ученых еще с древних времен. Через объяснение взаимосвязи «свободы» и «необходимости», данное в рамках диалектико-материалистической концепции, была заложена основа научно-философского понимания категории ответственности и было дано толкование ее социального характера.

Существование ответственности предопределено ответственным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязи общества и отдельного человека. Жить в обществе и быть свободным от него нельзя: в любых жизненных ситуациях человек должен сообразовывать свои поступки с существующими в обществе нормами и ценностями, с интересами других людей. А. де Сент-Экзюпери писал, что «нет такого поступка, который не затрагивал бы другого человека. Обособленных личностей не существует. Тот, кто отчуждает себя от общности, наносит ей ущерб. Тот, кто печален, печалит других». В свою очередь общество (государство, коллектив) постоянно контролирует деятельность субъекта, адекватно реагируя на различные варианты поведения (поощряя, одобряя ответственное поведение и наказывая нарушителя).

Отсюда, содержание ответственности представляет собой как бы взаимосвязь объективных и субъективных сторон.

Так, требования общества, предъявляемые к личности, ее социальным качествам и определяемые ее местом в системе общественных отношений (статусом) представляют объективную сторону ответственности... При этом положение личности в обществе очерчивает границы проявления ее ответственности.

Эмоциональное переживание и рациональное осмысление характера общественных требований, способности соответствующим образом осуществить деятельность, а также ее последствий... обуславливают субъективную сторону ответственности. В таком виде она выступает как социальное качество личности, связанное с ее волевой целеустремленностью для практического осуществления ответственной деятельности.

Закрепляя в социальных нормах определенные требования к личности, поведению субъектов общественных отношений, определяя их обязанности, общество заинтересовано в обеспечении соблюдения этих норм. В этих целях выступить гарантом исполнения обязанностей участниками отношений призвана именно ответственность, которая и осуществляет контроль за соблюдением социальных норм. В связи с этим еще одной из содержательных сторон ответственности, наряду с практической реализацией личностью общественных требований в своей деятельности, является оценка этой деятельности с точки зрения соответствия интересам общества.

Раскрытие сущности такого явления, как ответственность, через взаимоотношения личности и общества в результате позволяет говорить о ней как об особом виде социальной связи, которая представляет собой специфическое общественное отношение, имеющее сложный, комплексный характер. В какой бы сфере ответственность не проявлялась -экономической, политической, правовой, нравственной - она носит социальный характер, и по своей сути - это качество, характеризующее социальную типичность личности. Поэтому социальную ответственность выделяют как родовое понятие, все другие - как видовые.

Являясь одним из основных видов социальной ответственности, юридическая ответственность в свою очередь также характеризуется наличием объективных и субъективных сторон своего содержания. При этом в зависимости от того, какая из сторон содержания, по мнению ученого, изучающего данный институт, является главенствующей (определяющей), и выстраивается определение понятия юридической ответственности.

На протяжении многих лет среди ученых-правоведов нет единого мнения по данному вопросу. Одни ученые рассматривают юридическую ответственность как объективную категорию, неразрывно связанную с отправлением функций государственной власти по защите прав, свобод и интересов всего общества. Другие - как субъективную категорию, которая характеризуется правовым положением и обязанностями субъекта.

Однако не следует понимание административной ответственности должностных лиц строить лишь с учетом какой-либо одной из двух указанных выше сторон содержания. Это не может быть плодотворным для всесторонней характеристики ее понятия, к определению которого необходимо подходить путем «теоретического синтеза» наиболее общих и существенных ее сторон (черт). Так как обе обозначенные стороны взаимодействуют и обуславливают друг друга.

Социальная природа ответственности определила возникновение в философии понимания ее как явления, имеющего в своей основе два диалектически взаимосвязанных аспекта: позитивного (ответственность за будущие деяния) и ретроспективного (ответственность за прошлые деяния).

Примечательно, что оба значения термина «ответственность» возникли в науке с незапамятных времен и являлись в равной мере общеупотребительными. Так, Томас Гоббс ввел термин «ответственность» в XVII в., употребив его в смысле абстрактной ответственности сограждан, объединенных общественным договором за действия своего государства -Левиафана. Соотечественник Томаса Гоббса Джон Стюарт Милль почти двумя столетиями позже применил термин «ответственность» в сугубо ретроспективном смысле. Именно Д.С. Милля можно с полным правом считать родоначальником ретроспективной ответственности, ... - ответственности как воздаяния за совершенное.

Несмотря на то, что позитивное понимание ответственности появилось давно, юридическая ответственность в отечественной науке долгие годы понималась лишь в ретроспективном смысле как ответственность за прошлое поведение, противоречащее установленным законом требованиям, и являлась мерой возложения лишений, применения государственно-принудительных мер.

Только начиная с 70-х гг. наметилась тенденция к осмыслению юридической ответственности в более широком - позитивном смысле, явившаяся результатом анализа юридической ответственности как общесоциального явления.

В целом концепция «позитивной» юридической ответственности состояла в том, что под ней подразумевалась самостоятельная, инициативная деятельность индивида, осуществляемая в рамках норм права, содержащих требования, предъявляемые обществом к его поведению. То есть, по сути «позитивная» ответственность отождествлялась с правомерным поведением.

Несколько позднее сторонники данного понимания юридической ответственности стали усматривать в ней «обязанность» осуществления правомерной деятельности. При этом применительно к юридической ответственности должностных лиц специфика такой «обязанности», характеризующей содержание позитивной ответственности, состояла, по их мнению, в обязанности должностного лица регулярно «держать отчет» перед вышестоящим органом или должностным лицом, действовать в пределах указаний последних и под их контролем и т.п. В результате такая конструкция позитивной ответственности получила в юридической науке наименование «персональной ответственности должностного лица» за выполнение конкретных функций и должностных обязанностей.

Однако невозможность определить юридические свойства и качества категории «обязанность» явилась наиболее уязвимым звеном в данной идее «позитивной» юридической ответственности, за которое и ухватились сторонники ретроспективного ее понимания. По их мнению, в позитивном смысле нельзя представить ответственность как понятие юридическое. Ведь в отличие от иных форм социальной ответственности юридическая ответственность взаимосвязана с четко определенным количеством норм и соответствующим множеством обязанностей. Не может существовать юридической ответственности, когда нет норм в виде четких юридических предписаний, общеобязательность которых предусматривает наличие определенной процессуальной формы порядка реализации юридической ответственности. Иными словами неприятие «позитивной» юридической ответственности аргументировалось ее противниками чаще всего тем, что она не может быть формализована.

Сегодня сторонники ретроспективного понимания юридической ответственности при обосновании своей точки зрения стараются ссылаться на положения, закрепленные в Конституции РФ. Так, Ю.Н. Белошапко считает, что рассмотрение юридической ответственности в позитивном смысле (как обязанности человека держать ответ за свои поступки, обязанности претерпевать определенные лишения и т.д.) лишены логики, ибо принудительное требование отчета за совершенное правонарушение запрещено законом. Согласно ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Таким образом, обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Отсюда: если он не признает вину, отказывается от дачи показаний, то есть не желает отвечать, то с позиции сторонников «позитивной» юридической ответственности, он уже правонарушитель.

По мнению Ю.Н. Белошапко, важной правовой гарантией свободы поведения гражданина в обществе являются положения ч. 2 ст. 54 Конституции РФ, гласящей что «никто не может нести ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением» (см. также ст. 1.7 КоАП РФ). Данная норма позволяет гражданину совершать те или иные действия, сообразуясь лишь с действующим законом. В правовом государстве правомерность либо противоправность поведения гражданина, а равно его ответственность за противоправное деяние определяются только действующим законом?.

Вышеизложенное позволяет заключить, что «ретроспективисты» признают юридическую ответственность лишь за нарушение вполне определенных, четко сформулированных норм. В то время как «позитивисты» пытаются обосновать ответственность не только в «криминальном плане», но и в плане социально полезном, то есть обнаружить юридический смысл правомерного поведения.

Обобщая имеющиеся в юридической литературе точки зрения по вопросу понимания юридической ответственности в итоге все их можно разделить на следующие группы:

1) «позитивная» и «ретроспективная» ответственности понимаются как два аспекта, составляющих содержание одного явления - ответственности;

2) раскрывая сущность «позитивной» ответственности авторы данной точки зрения противопоставляют ее «ретроспективной» ответственности;

3) представителями данной группы юридическая ответственность воспринимается только в «ретроспективном» смысле, в котором она, по их мнению, успешно выполняет свою служебную функцию и без привнесения в теорию ответственности «позитивного» правового аспекта.

В связи с этим интересно следующее высказывание Е.А. Агеевой, попытавшейся - объяснить причину существующего противостояния «позитивистов» и «ретроспективистов»: «Представляется, что концепция позитивной ответственности и тем более попытка утвердить ее статус на противопоставлении ретроспективной юридической ответственности возникла в качестве своего рода расплаты за развитие на своей собственной основе, когда концепция юридической ответственности долгие годы формировалась и развивалась по «своим законам», все более утрачивая связь с общим понятием социальной ответственности как формой социального контроля общества за развитием общественных отношений»…

На наш взгляд социальный характер природы юридической ответственности очевиден, так как обусловлен взаимоотношениями личности и общества. При этом составными частями данного взаимодействия, позволяющего раскрыть специфику явления социальной ответственности, в свою очередь являются:

1) осознание долга, сформированного в нормах морали и права, и соответствующее поведение личности;

2) оценка поведения и его социально значимых последствий специальными органами и средствами государства, а также самой личностью в соответствии с нормативно закрепленными критериями;

3) наложение взысканий (мер воздействия) от имени государства за отклонение от норм поведения.

Обозначенные элементы присущи любому виду социальной ответственности. Вопрос стоит лишь в их соотношении и объеме. Ведь у каждого из видов социальной ответственности есть свои характерные, определяющие качества, отличающие этот вид от любого другого.

Таким образом, рассмотрение юридической ответственности не может быть оторвано от общего понятия социальной ответственности, а должно происходить как применение этого общего понятия к специфическим условиям и свойствам права, правовой деятельности, регулирования правом действий, поведения людей.

Правильное понимание ответственности очень важно в политическом, социальном и юридическом смыслах, оно имеет большое значение для научной разработки проблем прав личности, субъективных прав, для совершенствования законодательства в этой области, повышения ответственности государственных органов, должностных лиц за порученное им дело.

Современный период развития российской государственности характеризуется все больше возрастающими требованиями со стороны общества к неуклонному исполнению гражданами и должностными лицами своих обязанностей, что в свою очередь ведет к применению государством средств, направленных на повышение их ответственности и уровня исполнительской дисциплины. Так, например, в 1996 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». Согласно этому акту должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, вступивших в законную силу решений суда подлежат дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения, от занимаемой должности. Если совершены более серьезные нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение указанных выше актов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, то вышеперечисленные субъекты привлекаются к административной или уголовной ответственности. Однако данный Указ оказался декларативным документом. Одна из причин этого видится в наличии отсылочных норм, которые фиксировали возможность применения административной ответственности, а меры и процедуру ее реализации не предусматривали. При этом создавалось впечатление, что государственные и муниципальные служащие в России являются субъектами административной ответственности лишь в исключительных случаях.

Однако, вовсе не означает, что в достижении указанных целей необходимо делать акцент на усиление мер государственного принуждения.

Начиная с 90-х гг. учеными-административистами, занимающимися изучением института ответственности в управлении, непосредственно затрагивающего ответственность должностных лиц, все больше высказывается мысль о том, что уже недостаточно рассматривать юридическую ответственность в традиционном понимании как системы ответственности за допущенные правонарушения. Концепция юридической ответственности должностных лиц должна формироваться исходя из социальной полезности управления. Подход к изучению данного института должен заключаться в исследовании основных факторов, детерминирующих, с одной стороны, формирование ответственности, с другой - реальное ответственное поведение должностных лиц в процессе их профессиональной деятельности с точки зрения обязанного поведения. При этом должностное лицо должно рассматриваться с учетом его личностных характеристик, ценностных ориентиров, потребностей, интересов, мотивов деятельности и т.д.

Так, при рассмотрении в юридической литературе вопроса об административной ответственности должностных лиц учеными нередко обращается внимание на роль человеческого фактора в системе органов управления. Например, А.И. Щербак, отмечая в своей работе, что «аппарат государства создан народом и действует для народа», выделял следующие положения, которыми должны руководствоваться в процессе деятельности государственные служащие, работающие в аппарате управления:

1) добросовестное выполнение служебных обязанностей;

2) использование в деятельности убеждения и принуждения при главенствующей роли первого;

3) рациональное сочетание единоначалия и коллегиальности в целях укрепления дисциплины и повышения чувства ответственности. Это позволит избежать опасности возникновения бюрократизма, превращающего должностных лиц «из слуг общества в его господ».

Главную роль в достижении этой цели, по словам А.И. Щербака, должен сыграть институт административной ответственности.

В этой связи представляет интерес Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Данным актом утверждены общие принципы поведения должностных лиц и других служащих государственной службы, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении своих должностных (служебных) обязанностей. Так, государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях эффективной работы государственного органа; осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа; не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих, граждан, при решении вопросов, лично его касающихся и т.д. Цель издания данного нормативно-правового акта - обеспечить условия для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, а также исключить злоупотребления на государственной службе.

На первый взгляд может возникнуть вопрос о правомерности принятия подобного акта. Однако нечеткость формулировок конституционных норм позволяет достаточно широко трактовать правотворческую деятельность Президента РФ. В частности при отсутствии законодательного регулирования того или иного вопроса Президент, не нарушая требований ч. 3 ст. 90, может опережающе издать соответствующий нормативный указ. При этом издание такого указа не является препятствием для принятия впоследствии федерального закона.

Одним из таких законодательных актов впоследствии может стать внесенный в Государственную думу проект Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации, который был разработан депутатами В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым в целях регламентации этических и моральных норм в деятельности государственных служащих Российской Федерации. Авторы данного проекта адаптировали к российскому законодательству Рекомендацию № R (2000)10 «Модельный кодекс поведения для государственных служащих», одобренную Комитетом министров Совета Европы в мае 2000 г. в качестве образца при принятии европейскими странами кодексов поведения государственных служащих. Законопроект направлен главным образом на развитие основных положений Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» в части уточнения норм поведения, этики, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих. По словам разработчиков Кодекса, государственное должностное лицо в глазах общества олицетворяет собой государство и его действия или поведение должны сопровождаться чувством ответственности государственного чиновника и сознанием того, насколько важна эта работа. Разработчики считают, что он способен существенно изменить поведение российского чиновничества. 23 апреля 2003 г. законопроект был рассмотрен во втором чтении.

Как верно подмечено: ответственность не есть ни собственно наказание, ни собственно поощрение, иначе бы отпала необходимость в этой категории. Роль ответственности, в том числе юридической, состоит отнюдь не в выражении какого-либо требования к субъекту, так как для этого существует сама норма. Ответственность связывает воедино свободу воли лица и необходимость соизмерять свое поведение с его последствиями, следовательно, с предъявляемыми обществом требованиями, установленными нормами, в которых указывается на желательность или нежелательность таких последствий.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Свойства доказательств по делам об административных правонарушениях.
Организация и проведение выборов Президента России
Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации
Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции
Объекты таможенного контроля
Вернуться к списку публикаций