2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — О правовой природе лицензирования



О правовой природе лицензирования


Нарушение порядка лицензирования некоторых видов деятельности, не связанных непосредственно с охраной жизни и здоровья граждан, также может привести к нарушениям их прав в этой области, в частности повлечь нарушение условий безопасного ведения работ, например, при проектировании или эксплуатации взрыво- и пожароопасных, химически опасных и вредных производств.

Обороноспособность страны невозможна без лицензирования многих видов промышленной деятельности, среди которых можно назвать производство, ремонт или распространение систем вооружения, производство военной техники или боеприпасов.

Под обороной действующее законодательство понимает систему политико-экономических, военных, социальных и правовых мер подготовки к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (см. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» [1]). К видам деятельности, лицензирование которых основано на соображениях обеспечения обороноспособности государства, можно отнести, в частности, лицензирование разработки, производства, ремонта и испытания авиационной техники двойного назначения, выполнения работ по хранению, перевозкам, уничтожению химического оружия и т.п.

Понятие «безопасность» определено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» [2]. Согласно данному Закону, под безопасностью подразумевается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от противоправных посягательств.

Безопасность государства обеспечивается комплексом мер, в том числе и лицензированием; в частности, обязательному лицензированию подлежит деятельность по использованию технических средств, предназначенных для выявления электронных устройств, служащих для негласного получения информации. Указанные технические средства применяются в контрразведывательной деятельности, осуществляемой Федеральной службой безопасности Российской Федерации (ФСБ), а также в процессе деятельности органов внешней разведки – Службы внешней разведки Российской Федерации (СВР), Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ), Главного разведывательного управления Генерального штаба Вооруженных Сил России. Отдельные полномочия внешней разведывательной деятельности осуществляются Федеральной пограничной службой России (ФПС). Кроме того, с обеспечением безопасности государства связана деятельность по распространению и техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, деятельность по обращению с опасными отходами, по предупреждению и тушению пожаров и т.д.

Что касается возможности нанесения ущерба культурному наследию народов Российской Федерации, то непосредственно с этой причиной связано введение лицензирования деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Следствием уничтожения или повреждения охраняемого государством объекта культурного наследия в процессе осуществления реставрационных работ является квалификация действий как преступления, предусмотренного ст. 243 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Цели лицензирования конкретных видов деятельности определяются не только ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», но и многочисленными федеральными законами, принятыми в отношении видов деятельности, перечисленных в п. 2 ст. 1 Закона.

По своей правовой природе лицензирование является мерой прямого административного воздействия на хозяйствующих субъектов, в отличие от таких регуляторов, как налоги и таможенные тарифы, носящих экономический характер и влияющих на поведение субъекта косвенно, через воздействие на его интересы. Такое положение вещей закономерно создает зависимость лицензиатов от лицензирующих органов. При этом, безусловно, неоправданно широкое применение лицензионной процедуры ведет к серьезному ограничению свободы предпринимательства в целом. Такое мнение разделяют многие специалисты в области лицензирования [3].

Ограничение прав лицензиата, а также других конституционных прав граждан допускается, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции России, только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В качестве ограничительных мер следует рассматривать и ответственность за нарушение лицензионных требований и условий, установленную Кодексом об административных правонарушениях и Уголовным кодексом Российской Федерации. Санкции за нарушение законодательства распространяются не только на лицензиата, но и на должностных лиц, препятствующих законной предпринимательской деятельности.

Решающим методом обеспечения целей лицензирования, определенных ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», является обеспечение частноправовых интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В качестве мер, устраняющих препятствия коммерческой деятельности, следует расценивать сокращение видов деятельности, подлежащих лицензированию. Тенденция к сокращению числа объектов лицензирования довольно явно прослеживается на протяжении последних шести-семи лет. Так, с введением в действие Федерального закона от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ многие виды деятельности были исключены из списка лицензируемых. Среди них – деятельность по оказанию частных юридических услуг, ранее подлежавшая лицензированию.

С введением в действие Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» список лицензируемых видов деятельности не только предельно сокращен (исключены лизинговая деятельность, деятельность по применению знаков соответствия и другие), но и закрыт. Это означает, что в действующем лицензионном законодательстве существует исчерпывающий перечень объектов воздействия.

С одной стороны, п. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» перечисляет все виды деятельности, подлежащие лицензированию на основании данного Закона, а п. 3 ст. 17 указывает, что введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в перечень п. 1 ст. 17. С другой стороны, п. 2 ст. 1 Закона закрепляет также исчерпывающий перечень видов деятельности, на которых действие данного Федерального закона не распространяется, а следовательно, законодатель самостоятельно устанавливает в отношении этих видов деятельности, как, кем будет и будет ли вообще лицензироваться определенный вид деятельности. Приведенная тенденция к сокращению лицензируемых видов деятельности весьма позитивна. Возможно, со временем список лицензируемых видов деятельности сократится еще больше. Например, на наш взгляд, не слишком нуждается в лицензировании деятельность по воспроизведению аудиовизуальных произведений и фонограмм или публичный показ аудиовизуальных произведений в кинозале.

В целом следует согласиться с мнением А.П. Алехина, который считает, что «лицензированию должны подлежать только такие виды деятельности, бесконтрольность которых может нанести вред национальной, государственной и общественной безопасности» [4].

Итак, мы видим, что природа лицензирования лежит в недрах государственного управления экономической и социальной сферами жизнедеятельности общества, а также отдаем себе отчет в том, что лицензирование – одна из форм воздействия государства на протекающие в обществе процессы, носящая ярко выраженный разрешительный характер. Если лицензирование как система определенным образом урегулированных общественных отношений не нарушается, то обеспечивает личную безопасность граждан, общественный порядок и общественную безопасность, поддерживает устойчивость и ритмичность социальных и экономических процессов в рамках правового государства, создает условия для производителей и потребителей социальных благ. Кроме того, лицензирование можно охарактеризовать как форму контроля над законностью предполагаемых действий гражданина или организации.

Помимо этого, мы исследовали вопрос об объектах лицензирования и знаем, что объектами лицензионной процедуры являются определенные виды деятельности (либо разовые действия), выделяемые из множества других видов деятельности по признакам опасности нанесения ущерба правам и законным интересам граждан, их здоровью, безопасности и обороноспособности государства, культурному наследию народов России. Все эти сведения дают представление о родовой принадлежности лицензирования, содержании понятия, выделяют его специфику, но не дают возможности обособить область отношений, относящихся к лицензированию отдельных видов деятельности.

Наиболее полное представление о правовой природе лицензирования, на наш взгляд, можно получить при рассмотрении данного явления в рамках существующей в науке административного права теории административных режимов. Следует отметить, что сама теория в ее современном виде относительно молода, однако в работах многих специалистов уже довольно продолжительное время можно найти представление о лицензионной процедуре как о разновидности административно-правовых режимов. Так, Д.Н. Бахрах полагает, что «лицензирование – административно-правовой режим, опосредующий особый порядок деятельности исполнительной власти, необходимый, прежде всего, для обеспечения безопасности» [5].

О.М. Олейник также определяет лицензирование как правовой режим начала и осуществления признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающий государственное подтверждение и определение пределов права на ведение хозяйственной деятельности, государственный контроль над осуществляемой деятельностью, возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства [6].

Сущность административно-правовых режимов лежит в плоскости объективных закономерностей управления, обеспечивающих достижение его целей, поддержание устойчивого состояния системы управления и протекающих в ней управленческих процессов. В государственном управлении объективные закономерности, определяющие сущность и содержание управления социального, получают предметное преломление, соответствующее властной природе исполнительной власти и ее специфике в системе разделения властей.

В рамках теории государственного управления административно-правовой режим понимается как особая форма организации систем и процессов государственного управления, посредством права закрепляющая его наиболее важные компоненты. Административно-правовой режим – непосредственная оболочка, в которой протекает организация управленческой системы, в смысле установления ее принципов, конституирующих начал, на которых будет основано достижение поставленных перед конкретной системой целей.

Кроме того, административно-правовой режим – это еще и основной метод установления упорядоченного движения к поставленной цели во внешней среде функционирования множества систем.

В целом под административно-правовым режимом понимают выраженную в форме дозволений, запретов и предписаний нормативно закрепленную совокупность правил, подлежащих неукоснительному соблюдению субъектами управления, которая опосредует в особом организационном проявлении объективные закономерности управления и служит поддержанию устойчивости системы управления в условиях открытости систем социального управления для достижения целей управления.

Основными характеристиками административно-правового режима, как правило, являются нормативность регулирования отношений, предполагающая неприменимость к регулируемым отношениям принципа «разрешено все, что не запрещено», и проявляющаяся в установлении дозволений, запретов и предписаний; формализация морально-нравственных норм; установление жесткого информационного режима внутри системы; широкое использование метода административного принуждения; применение особых дисциплинарных санкций; статусное регулирование отношений в управленческой среде; активное использование материальных средств обеспечения.

Примерами существующих в российской правовой системе административно-правовых режимов являются режим государственной службы, режим обеспечения безопасности дорожного движения, режим охраны государственной тайны, режим естественных монополий, режим сертификации и множество других.

Под административно-правовым режимом лицензирования в контексте теории административно-правовых режимов предлагается понимать совокупность административно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в экономической сфере путем осуществления контрольно-разрешительных мероприятий в отношении отдельных видов деятельности в целях соблюдения хозяйствующими субъектами публичных интересов в процессе их осуществления.

В совокупности административно-правовых режимов выделяют их особую разновидность – комплексные административно-правовые режимы. Комплексный административно-правовой режим – урегулированный правом и имеющий нормативный характер в отношении структур государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации. Комплексные административно-правовые режимы характеризуются неперсонифицированным, т.е. нормативным характером в отношении субъектов и (или) объектов управленческого воздействия.

Комплексных административно-правовых режимов достаточно много, и реализуются они во всех сферах государственного управления. В соответствии с классической схемой сфер государственного управления комплексные режимы существуют в сфере антимонопольной деятельности, управления экономикой, социально-культурной и административно-политической областями жизнедеятельности общества. В частности, лицензирование является межотраслевым режимом, функционирующим в сфере государственного управления экономикой, социальной, административной и другими сферами жизнедеятельности общества.

Специфической особенностью комплексного административно-правового режима лицензирования является его процедурный характер, подразумевающий сосредоточение управленческого внимания не на определенной области отношений, требующей специального государственного воздействия, а на выработке универсального и эффективного механизма воздействия на неограниченное количество однородных областей общественных отношений. Таким образом, лицензирование является режимом, служащим обеспечению управленческой деятельности государства посредством выработки совокупности мероприятий, обеспечивающих приведение поведения определенных субъектов в соответствие с управленческими целями.

И здесь мы вновь возвращаемся к определению лицензирования, данному в ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», в котором как раз и перечислены эти мероприятия, идентифицирующие разрешительную процедуру как административно-правовой режим лицензирования, отличающие лицензирование от аналогичных процедурных режимов сертификации, аттестации, аккредитации, регистрации и т.п.

Осуществляемые при лицензировании мероприятия: предоставление лицензии, оформление и переоформление соответствующих документов, приостановление и возобновление действия лицензии, аннулирование лицензии и осуществление контроля на всех стадиях процедуры контроля над соблюдением соответствующих требований и условий – не составляют сущности лицензирования как режима управления, но представляют собой содержание самой процедуры. Особый интерес с точки зрения специфики лицензионного механизма и специальной терминологии вызывает понятие лицензии как особого права на совершение действия или осуществление деятельности.

Таким образом, лицензирование – это процедурный комплексный административно-правовой режим, представляющий собой совокупность норм административного права, направленных на регулирование экономических и социальных отношений посредством применения метода воздействия, реализуемого совокупностью мероприятий по выдаче специального разрешения (лицензии), контролю над выполнением лицензионных требований и условий, а также применению мер лицензионной ответственности в отношении нарушителей режима.


А. БАГАНДОВ



[1] СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750; 2000. № 1 (часть1). Ст. 6; 2003. № 27. Ст. 2700 (часть1).

[2] Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769; 1993. № 2. Ст. 77; САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5086.

[3] См.: Лаптев В.В. Введение в предпринимательское право. М., 1994; Агапов А.Б. Федеральное административное право России. Курс лекций. М., 1997, и др.

[4] Административное право России. Ч. 2/Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.П. Коренева. М., 1997. С. 472.

[5] Административное право России. Особенная часть. Учебник для вузов/Отв. ред. Д.Н. Бахрах. М., 1997. С. 263.

[6] Олейник О.М. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности//Закон. 1994. № 6. С. 15.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Понятие и признаки должностного административного правонарушения - юридического основания административной ответственности должностных лиц
Некоторые проблемы совершенствования законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
Административная и уголовная ответственность в сфере лицензирования
Формирование доктринального понятия должностного лица, его организационно-правовая основа
К вопросу о роли государственной службы в укреплении законности
Вернуться к списку публикаций