2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — О правовой природе лицензирования



О правовой природе лицензирования


Понятие «лицензирование» является распространенным и часто употребляемым в российском законодательстве и юридической науке. Однако что такое лицензирование – вопрос далеко не очевидный. Не вызывает сомнений только то обстоятельство, что лицензирование – это разрешение на то или иное действие.

Продолжительное время и в законодательстве не было четкого определения понятия «лицензирование». В некоторых нормативных актах лицензирование отнесено к функции государственной власти, в других лицензирование включают в перечень обязанностей государственных органов. Часто термин «лицензирование» подменяют выражением «выдача государственного документа на право заниматься определенными видами деятельности (лицензии)». В настоящий момент Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [1] определяет лицензирование как мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов над соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

Надо отметить, что представление о лицензировании как о мероприятиях не устраивает многих правоведов [2]. Причиной тому является то обстоятельство, что под мероприятиями в русском языке понимают скорее разовые действия, нежели непрерывную целенаправленную деятельность, в то время как лицензирование – это, бесспорно, обусловленная определенной управленческой целью деятельность лицензирующих органов. В связи с существующей неопределенностью трактовки понятия лицензирования в действующем законодательстве для определения понятия необходимо разобраться в правовой природе лицензирования.

В правовой доктрине существуют различные представления о сущности лицензирования. Большинство ученых соглашаются с тем, что в основе правовой природы лицензирования лежит мера, способ, метод, форма государственного управления. Так, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку лицензирование оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в связи с принятием которого возникают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти [3].

Авторы учебника «Предпринимательское право» под редакцией Н.И. Клейн понимают под лицензированием «вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью» [4].

Следует отметить, что до недавнего времени многие ученые отождествляли лицензирование с разрешительной системой и называли ее лицензионно-разрешительной. В советском административном праве под разрешительной системой понималась совокупность правил, регламентирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта, перевозки некоторых предметов и веществ, а также открытия и функционирования некоторых предприятий [5].

В юридической литературе лицензионно-разрешительная система рассматривается в двух аспектах: широком и узком. В широком смысле лицензионно-разрешительная система определялась как объект управляющего воздействия уполномоченных государственных органов, определенная совокупность общественных отношений, складывающихся вследствие реализации господствующих в обществе правовых норм. В пределах такого понимания в юридической литературе выделялись и специфические категории: лицензия, разрешения и т.п. Так, Н.И. Буденко под лицензионно-разрешительной системой в широком смысле понимает закрепленный в правовых нормах порядок, предусматривающий обязательность получения от уполномоченных государственных органов разрешений (лицензий) на совершение определенных действий или получения определенных правомочий предприятиями, учреждениями, организациями либо отдельными гражданами [6].

Д.В. Осинцев, рассматривая лицензионно-разрешительную систему в широком смысле, считает, что это «особый вид административной деятельности, направленной на государственное подтверждение квалификации и профессиональных качеств отдельных субъектов, предоставления им специальных правовых статусов (специальной правоспособности или отдельных прав), позволяющих заниматься деятельностью (совершать действия), которая требует высокого профессионализма и квалификации субъекта-исполнителя или является исключительной в сравнении с общими требованиями административно-правовых режимов» [7].

По мнению А.Б. Гормаха, лицензионно-разрешительная система в узкой трактовке включает в себя лишь определенную совокупность общественных отношений, осуществляемых органами государственной власти и складывающихся в порядке приобретения, транспортировки, использования и сбыта определенных предметов и веществ, а также в открытии и функционировании определенных предприятий, организаций в целях обеспечения личной безопасности граждан, общественной безопасности и охраны общественного порядка [8].

Следует отметить, что в современных условиях, когда лицензированию подлежит достаточно большое число видов предпринимательской деятельности и многие виды деятельности, которые могут быть и не связаны с извлечением прибыли (например, приобретение оружия или отстрел животных), нельзя смешивать лицензирование с разрешительной системой, так как это приведет к правовой неразберихе и противоречивости законодательства. В частности, Д.Н. Бахрах справедливо определяет разрешительную систему как урегулированную правом совокупность общественных отношений субъектов административной власти с гражданами и организациями, возникающих в связи с выдачей разрешений на занятие определенными видами деятельности и последующим надзором за соблюдением правил и условий осуществления разрешенной деятельности, и выделяет в разрешительной системе наряду с лицензированием также аттестацию, аккредитацию, систему выдачи прав на управление транспортными средствами, организации допуска к государственной тайне и т.д. [9]

Рассматривая лицензирование как специфическое явление правовой системы, опосредующее косвенное государственное воздействие на процессы жизнедеятельности общества в рамках разрешительной системы, мы должны прежде всего остановиться на объектах лицензирования, т.е. на тех объектах, которые подвержены воздействию лицензионного механизма.

В юридической литературе под объектами правоотношений понимаются материальные, духовные и иные социальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностей граждан и организаций и по поводу которых субъекты права вступают в правоотношения и осуществляют свои субъективные права. В системе лицензирования условно выделяются два вида лицензионных объектов:

- собственно хозяйственная (финансовая, иная экономическая) деятельность, которая не ограничена количественными критериями и носит длящийся характер (в качестве примера приводятся строительство, перевозки, страхование и т.п.);

- отдельные хозяйственные операции, исчерпывающиеся однократным действием и имеющие количественные признаки (например, перевод капитала из Российской Федерации, экспорт и импорт сырья, технологии, научно-технической информации, добыча животных и пр.).

Вторая разновидность объектов является скорее исключением из правила и сосредоточена за рамками действия общего законодательства о лицензировании, основанного на применении Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Существование такого вида объектов в системе лицензирования обусловлено необходимостью при воздействии на определенные сферы жизнедеятельности общества осуществлять частный подход к каждой операции ввиду того, что в определенный момент времени, а также в отношении конкретного субъекта может изменяться обстановка (экологическая, внешнеполитическая и т.д.), в зависимости от которой и принимается решение о выдаче разрешения. Кроме того, в таких случаях имеет публичное значение не только систематическое осуществление каких-либо действий в качестве хозяйствующего субъекта, но и разовое мероприятие, возможно не имеющее цели извлечения прибыли (например, в случае лицензирования приобретения оружия).

В то же время говорить о том, что разновидности объектов лицензирования различаются по цели воздействия лицензионного механизма смысла не имеет, поскольку цели очевидно едины и сформулированы в общем виде в ст. 4 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Упомянутые в данной статье объекты регулирования в основном соответствуют целям правового воздействия, указанным в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

В качестве критериев определения лицензируемых видов деятельности в Законе рассматривается возможность нанесения в результате осуществления определенной деятельности ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, а также культурному наследию народов Российской Федерации. При этом обязательным условием отнесения видов деятельности к лицензируемым является невозможность регулирования иными методами, кроме лицензирования.

Таким образом, в Законе установлены два критерия:

- опасность нанесения ущерба частным и публичным интересам;

- несостоятельность других методов воздействия.

Следует согласиться со специалистами, высказывающими мнение о неудовлетворительном характере последнего из приведенных критериев [10]. Применение тех или иных методов воздействия нельзя признать абсолютно объективно обусловленным, а эффективность воздействия того или иного метода зависит не столько от его сущности, сколько от организационно-методических, финансовых предпосылок, а также (в немалой степени) от человеческого фактора.

Таким образом, в качестве объективного критерия отнесения того или иного вида деятельности к лицензируемым может выступать только присутствие публичного интереса, связанного с повышенной общественной, экономической, политической, экологической и т.п. опасностью. При этом публичный интерес обусловлен, как правило, вовлечением в круг воздействия опасных факторов неограниченного (или весьма обширного) круга лиц, не участвующих в осуществлении конкретного вида деятельности. Еще одним фактором опасности для общественных интересов является повышенная доходность вида деятельности, приводящая к злоупотреблениям со стороны хозяйствующих субъектов. Выбор же в качестве меры воздействия на конкретный вид деятельности именно лицензирования является не объективным критерием, а субъективным фактором, определяемым волевым решением субъектов управленческой деятельности.

Действительно, применение режима лицензирования предоставляет определенные преимущества управляющим субъектам. В его рамках усиленный государственный контроль над деятельностью, представляющей публичный интерес, может быть реализован как путем предварительного (на стадии выдачи лицензий), так и последующего контроля соблюдения владельцами лицензии тех условий, на которых они были выданы. Именно институт лицензирования позволяет государству обеспечивать безопасность потенциально опасной деятельности, не вводя государственную монополию на ее осуществление и не ограничивая тем самым свободу предпринимательства.

Любой хозяйствующий субъект может заниматься любыми лицензируемыми видами деятельности, если у него имеется на то лицензия, что является подтверждением его соответствия установленным государством условиям и требованиям применительно к соответствующей деятельности. Отсутствие запрета на занятие определенной деятельностью соответствует принципам рыночной экономики, в то же время необходимость получения разрешения (лицензии) на осуществление такого рода деятельности обеспечивает безопасность государства и общества. Государство, выдавая лицензию юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, берет на себя ответственность за соответствие осуществляемой деятельности интересам безопасности государства и его граждан.

В свою очередь, любой гражданин или коллективный субъект права должен быть абсолютно уверен, что наличие государственной лицензии у его контрагента (партнера) означает, что деятельность последнего находится под постоянным контролем государства и соответствует условиям и требованиям, установленным в лицензии. Таким образом, лицензирование – это своего рода компромисс, позволяющий гарантировать права и законные интересы граждан государства и общества в целом в условиях рыночной экономики.

Итак, остановимся вкратце на критериях определения лицензируемых видов деятельности, закрепленных в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Ущерб правам и законным интересам граждан может быть нанесен самыми разнообразными способами, в разных ситуациях и масштабах и, к большому сожалению, не подлежит полному искоренению в силу существования встречных интересов разных людей, зачастую противоречащих друг другу. Однако существуют сферы и категории граждан, подверженные наиболее частым, болезненным и масштабным проявлениям финансово-хозяйственной нечистоплотности отдельных субъектов. В отношении некоторых из них государство вводит лицензионный механизм, устанавливая определенные лицензионные требования и условия, обеспечивающие соответствие осуществляемой деятельности интересам общества и государства. Сюда можно отнести страховую, биржевую деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, организацию тотализаторов и игорных заведений, турагентскую и туроператорскую деятельность, деятельность инвестиционных фондов, специализированных депозитариев инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, аудиторскую и нотариальную деятельность и т.д.

Все указанные, а также некоторые другие виды деятельности являются высокодоходными и связаны с реализацией экономических, социальных и других прав и интересов граждан. Осуществление таких видов деятельности нуждается в государственном воздействии с целью обеспечения добросовестности хозяйствующих субъектов, их осуществляющих. Помимо этого, реализация обязательств предпринимателей, занимающихся такими видами деятельности, связана с необходимостью привлечения специалистов в соответствующих областях, обладающих определенными навыками. Это также требует контроля со стороны государства.

Право на охрану здоровья представляет собой одно из конституционных прав граждан (ч. 1 ст. 41 Конституции России). Оно обеспечивается в том числе лицензированием многих видов деятельности, как-то: культивирование определенных растений, производство и реализация наркотических и психотропных веществ, медицинская или фармацевтическая деятельность и т.п. Получение лицензии и соблюдение ее требований в указанных случаях представляет собой одну из гарантий защиты здоровья граждан, а несоблюдение этих условий квалифицируется в зависимости от общественно опасных последствий как административный проступок или преступление.



[1] СЗ РФ. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3430.

[2] См., например, Олейник О.М. Лицензирование отдельных видов деятельности в российском праве//Закон. 2000. № 1. С. 20.

[3] Алехин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

[4] Предпринимательское право. Курс лекций/Под ред. Н.И. Клейн. М., 1993. С. 208.

[5] См.: Советское административное право. Управление в области административно-политической деятельности. М., 1978.

[6] Осуществление лицензионно-разрешительной системы//Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1997.

[7] Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 4.

[8] Гормах А.Б. Правовые и организационные основы деятельности милиции общественной безопасности по осуществлению лицензионно-разрешительной работы. Дисс. …канд. юрид. наук. М., 1998.

[9] Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М., 2000.

[10] См.: Предпринимательское (хозяйственное) право. Учебник. В 2 т./Отв. ред. О.М. Олейник. М., 1999.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Административное (полицейское) законодательство России XVIII-первой половины XIX веков и возникновение кафедр благоустройства и благочиния на юридических факультетах российских университетов
Таможенные органы Российской Федерации как субъекты таможенного контроля
Проблема четкого определения состава должностного административного правонарушения в нормах административного права
Административно-налоговая деликтология
О некоторых проблемах законодательного регулирования административной ответственности в субъекте РФ
Вернуться к списку публикаций