2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — Некоторые вопросы вынесения прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении



Некоторые вопросы вынесения прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении


Вступивший в силу с 1 июля 2002 года новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях фактически вывел из оборота пункт 1 ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которым прокурор наделен полномочиями возбуждать производство по делу об административном правонарушении только в отношении должностных лиц. Дело в том, что ст. 28.4 КоАП РФ, то есть норма специального закона, принятого значительно позже, чем ст. 25 Закона о прокуратуре, позволяет прокурору выносить постановления о любом выявленном в ходе надзорной проверки факте административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом закон не ограничивает прокурора и кругом привлекаемых к ответственности персоналий, то есть процедура административного преследования может быть инициирована прокурором в отношении как должностных лиц, содержание понятия которых в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в ст. 21 Закона о прокуратуре, так и граждан и юридических лиц, не являющихся поднадзорными прокурору субъектами.

В то же время, согласно первому предложению части 1 ст. 28.4 Кодекса, прокурор отдельно уполномочен возбуждать производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.1, 5.7, 5.21, 5.23 – 5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, частями 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, частью 3 ст. 19.4, статьями 19.9 и 20.26 КоАП РФ. В нашу задачу не входит анализ содержания диспозиций перечисленных статей, а также соображений, которыми руководствовался законодатель при выборе «зоны ответственности» прокуроров из всего массива составов административных правонарушений федерального уровня, состоящего в настоящее время из более 400 статей. Тем не менее на одно обстоятельство следует обратить внимание.

Прокурор, в силу своего статуса представителя надзорного органа, не относящегося к исполнительной ветви власти, не должен активно участвовать в привлечении виновных к административной ответственности. Иными словами, возможность возбуждения им производства по делу об административном правонарушении должна рассматриваться как применение полномочий компенсационного характера, когда должностное лицо соответствующего органа административной юрисдикции по тем или иным причинам не может инициировать процедуру административного преследования. В связи с этим достаточно непродуманной представляется позиция законодателя, который в семнадцати из девятнадцати перечисленных выше статей оставил прокурора один на один с правонарушителями, фактически возведя его в ранг, а точнее низвергнув до уровня должностного лица органа административной юрисдикции, уполномоченного составлять протоколы [1]. Едва ли можно всерьез оправдывать такой выбор законодателя необходимостью укрепления позиции прокуратуры как правозащитного органа, поскольку за прокурором закреплены лишь десять из пятидесяти двух статей, объединяемых главой 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан».

Сказанное позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, прокурор при выявлении в ходе проверки деяния, наказуемого в соответствии с любой статьей Особенной части КоАП РФ либо законом об административной ответственности за нарушение отдельных видов законодательства субъекта Российской Федерации, в котором он осуществляет свою деятельность, вправе вынести постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении любого лица, могущего нести административную ответственность.

Во-вторых, что следует из первого, часть 1 ст. 28.4 КоАП РФ необходимо изменить, изъяв из нее упоминание о тех самых восемнадцати статьях, и ограничиться лаконичной формулировкой о том, что «при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить производство по делу о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом соответствующего субъекта Российской Федерации».

В-третьих, вне всякого сомнения, прокурора необходимо вывести из зоны исключительной ответственности по названным восемнадцати статьям и возложить обязанность составлять протоколы о фактах совершения соответствующих правонарушений на должностных лиц органов административной юрисдикции, для чего следует внести необходимые изменения и дополнения в часть 2 ст. 28.3 КоАП РФ.

И еще один вопрос, связанный с законодательной техникой, а конкретно с терминологией, следовало бы решить. Дело в том, что в ст. 25.11 Кодекса закреплено полномочие прокурора «возбудить производство по делу об административном правонарушении». В свою очередь, ст. 28.4 КоАП РФ называется «Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором». Наконец, в пункте 1 ст. 25 Закона о прокуратуре присутствует формулировка: «Прокурор… выносит мотивированное постановление о возбуждении… производства об административном правонарушении». В результате мы имеем три нормы и три разных обозначения одного и того же выносимого прокурором решения. Как представляется, более приемлемым выглядит то, что изложено в ст. 25.11 КоАП РФ.

Часть 2 ст. 28.4 Кодекса устанавливает, что постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ. Поскольку требования к содержанию постановления, а также прилагаемым к нему документам не претерпели изменений по сравнению с теми, что были закреплены ранее в ст. 235 КоАП РСФСР, специально останавливаться на них не имеет смысла.

При вынесении постановления прокурору необходимо руководствоваться требованиями ст. 4.5 КоАП РФ о давности привлечения к административной ответственности. В Кодексе сохранен общий двухмесячный срок привлечения лица к административной ответственности, который исчисляется со дня совершения правонарушения либо со дня его обнаружения при длящемся характере деяния.

В то же время за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, антимонопольного, валютного законодательства, законодательства об охране окружающей природной среды, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о рекламе давность привлечения к административной ответственности составляет один год. Приведенный перечень видов законодательства, за нарушение которого срок привлечения к ответственности не может превышать одного года, свидетельствует о том, что такая давность может быть применена только к деяниям, ответственность за которые предусмотрена исключительно Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, что упрощает работу прокуроров.

Однако если в отношении основной группы таких нарушений вопрос об их квалификации можно решить достаточно легко, то применительно к нарушениям, например, законодательства об охране окружающей среды, по нашему мнению, требуются пояснения законодателя. Дело в том, что глава 8 КоАП РФ устанавливает ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. В чистом виде отделить природопользование от охраны окружающей природной среды невозможно. Не случайно в одобренном Указом Президента РФ от 15.03.2000 г. № 511 Классификаторе правовых актов рассматриваемая отрасль законодательства приведена в разделе «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды».

Привлечение лица к ответственности в течение одного года возможно и в случае, если за совершенное деяние может быть наложено взыскание в виде дисквалификации. Аналогичные сроки применяются в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения, со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.

Поскольку приведенные сроки давности привлечения лица к административной ответственности относятся к моменту вынесения постановления по делу об административном правонарушении, то есть завершающего производство документа, прокурор должен реально оценивать возможность соответствующего органа, должностного лица или судьи рассмотреть дело в установленный ст. 29.6 КоАП РФ срок, который в большинстве случаев составляет пятнадцать дней.

Немаловажным моментом в процедуре привлечения виновных к ответственности по инициативе прокурора является соблюдение срока вынесения им постановления. Часть 1 ст. 28.5 Кодекса устанавливает, что протокол, а равно и постановление прокурора, составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. Вместе с тем часть 2 этой же статьи допускает, что в случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении, как и постановление прокурора, составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Представляется, что прокурору нет необходимости связывать себя требованиями немедленного вынесения постановления, тем более что Кодекс не требует документально закреплять причины продления срока вынесения постановления до двух дней. Это время потребуется для составления грамотного и мотивированного документа, особенно если учесть, что сами правонарушения вскрываются, как правило, не прокурорами и их заместителями, а подчиненными им оперативными работниками.

Часть 3 ст. 28.5 КоАП РФ устанавливает, что в случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 Кодекса. Постараемся определить, насколько данное правило соотносится с возможностью прокурора реагировать на выявленные административные правонарушения.

Действительно, статьей 28.7 КоАП РФ введен в практику такой новый правовой институт в механизме производства по делу об административном правонарушении, как административное расследование, который в Кодексе 1984 года отсутствовал. Его применение обусловлено необходимостью осуществлять экспертизы или иные процессуальные действия, требующие больших временных затрат в случаях выявления административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте. Данный перечень видов законодательства закреплен в части 1 ст. 28.7 КоАП РФ и является исчерпывающим. Поскольку он не корреспондирует только с законодательством Российской Федерации, как это имеет место в упомянутой выше ст. 4.5 Кодекса, можно утверждать, что в случае совершения административного правонарушения, скажем, в области охраны окружающей среды, ответственность за которое установлена законом субъекта Российской Федерации, назначение административного расследования будет правомерным.

Согласно части 2 ст. 28.7 КоАП РФ, решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административных правонарушениях, в виде определения, а прокурором – в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.

Анализ приведенной и последующих норм позволяет говорить о том, что предпринята неумелая попытка наделить органы прокуратуры не свойственными им функциями без установления четкого алгоритма действий прокурора.

Во-первых, о каком постановлении прокурора идет речь в рассмотренной выше норме? Если о постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, то оно выполняет роль аналога протокола об административном правонарушении, а здесь говорится об определении, выносимом должностным лицом соответствующего органа административной юрисдикции. Кроме того, упоминание о немедленном, без всяких двухдневных вариантов вынесении постановления (часть 2 ст. 28.5 КоАП РФ) заставляет сомневаться в присутствии логики у законодателя. Если имеется в виду какое-то иное постановление, то его точное название и юридическое соответствие выносимому должностным лицом определению о возбуждении дела об административном правонарушении должно быть четко закреплено в Кодексе.

Во-вторых, согласно части 5 ст. 28.7 КоАП РФ, при установленном общем сроке проведения административного расследования в один месяц допускается в исключительных случаях продлевать этот срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, еще до одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. Но ведь, исходя из полномочий, приданных прокурору ст. 25.11 Кодекса в сопоставлении с другими статьями, мы можем сделать вывод, что дело не может находиться в производстве у прокурора, поскольку он не является уполномоченным на то должностным лицом. Кроме того, кто должен продлевать прокурору срок административного расследования?

В-третьих, в соответствии с частью 6 ст. 28.7 КоАП РФ по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Иными словами, если гипотетически предположить, что прокурор, несмотря на несогласованность норм Кодекса, довел административное расследование до конца, ему предлагается вариативность в принятии дальнейших решений: либо повторно выносить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении (тогда не ясно, какое же постановление им было вынесено до этого), либо вынести постановление о прекращении дела об административном правонарушении, чего он не может сделать, поскольку не наделен подобными полномочиями.

Таким образом, исследование норм ст. 28.7 КоАП РФ приводит к выводу о том, что законодателю необходимо исключить прокурора из числа субъектов, наделенных правом инициировать административное расследование. В случаях, когда, по мнению прокурора, может или должно проводиться административное расследование, следует, не вынося постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, незамедлительно передать с контролем сообщение о правонарушении вместе с материалами проверки в орган или должностному лицу, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях.

Статья 28.8 КоАП РФ устанавливает, что постановление прокурора о возбуждении производства по делу об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента его вынесения. При этом, если Кодексом за совершение правонарушения предусмотрен административный арест, постановление передается на рассмотрение судье немедленно.

Еще одна проблема, связанная с реализацией прокурором полномочий вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, возникла в связи с вступлением в силу с 1 сентября 2002 года Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Анализ содержания главы 25 АПК РФ в совокупности со ст. 52 этого Кодекса позволяет говорить о том, что в целенаправленном устремлении радикальных реформаторов судебной системы, со всей очевидностью нацеленном на сокращение любого присутствия прокурора в качестве равноправного участника по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, допущено грубейшее несоответствие арбитражного процессуального законодательства нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, когда прокурор, наделенный полномочиями выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (причем по ст. ст. 7.24 и 15.10 КоАП РФ это вправе делать исключительно он), лишен возможности направить свое постановление в арбитражный суд для рассмотрения по существу и не может принимать участия в таком рассмотрении.

До внесения изменений и дополнений, направленных на приведение норм АПК РФ в соответствие с КоАП РФ, если таковой шаг вообще возможен в обозримом будущем, представляется единственно возможным направление прокурором материалов о выявленных нарушениях законов с контролем в орган административной юрисдикции, должностные лица которого уполномочены в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протоколы о таких административных правонарушениях. При этом упоминаемые две статьи КоАП РФ, «подведомственные» прокурору, заведомо остаются нерабочими применительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Автор скептически оценивает попытку Пленума Высшего Арбитражного Суда восполнить образовавшийся законодательный пробел в своем постановлении от 27.01.2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [2], в пункте 15 которого предписывается арбитражным судам возбуждать производства на основании заявлений прокуроров с прилагаемыми к ним постановлениями о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

В заключение следует предположить, что практика реализации прокурорами полномочий по вынесению постановлений о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, возможно, в будущем вскроет и иные недостатки правовой регламентации этой процедуры, однако и отмеченные выше проблемы требуют скорейшего разрешения.


К. ВИНОКУРОВ, соискатель



[1] Слабо утешающая «страховка» в лице органов административной юрисдикции у прокурора имеется лишь в случаях совершения проступков, наказуемых по ст. 5.21 «Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума» (инспектора Счетной палаты Российской Федерации) и части 3 ст. 19.4 «Воспрепятствование доступу членов международной инспекционной группы, осуществляющей свою деятельность в соответствии с международным договором Российской Федерации на объект, подлежащий международному контролю» (должностные лица органов внутренних дел и органов государственного горного и промышленного надзора).

[2] Вестник ВАС РФ. 2003. № 3.







Интересное:


Теория административно-правовых режимов
Преодоление коррупции в государственном аппарате
Признаки дисквалификации
Административно-правовые режимы в управлении правоохранительной деятельностью
Проблема сужения круга субъектов административной юрисдикции
Вернуться к списку публикаций