2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяАдминистративное право — К вопросу о роли государственной службы в укреплении законности



К вопросу о роли государственной службы в укреплении законности


Анализ государственной службы в аспекте обеспечения законности вполне закономерен. Основная посылка здесь вполне ясна. Часть 1 статьи 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет ее (государственную службу) как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Но как раз в этих полномочиях и находят свое воплощение многочисленные функции государства, среди которых приоритетное место принадлежит законности. В итоге неизбежен вывод о том, что именно деятельность государственных служащих и есть та сфера, в которой в решающей степени обеспечивается задача обеспечения законности. При этом собственно государственная служба является исходной формой, организационным и правовом институтом, в рамках которого протекает деятельность государственных служащих. Именно он, этот институт, должен содержать и в действительности обладает особыми качествами, позволяющими отнести его к числу ведущих гарантий и инструментов обеспечения законности в Российской Федерации.

Первое, на чем в связи с этим следует акцентировать внимание,; особенности государственной службы как инструмента реализации властных полномочий государственных органов. Как известно, соответствующая деятельность требует всесторонней регламентации и особой организации, она обычно подкреплена комплексом мер юридической ответственности. По своей природе институт государственной службы в том виде, как он представлен в действующем законодательстве, представляет собой особый административно-правовой режим деятельности государственных служащих. При этом есть все основания утверждать, что в режиме государственной службы заложены исходные черты и свойства, позволяющие рассматривать его в качестве гарантии и средства обеспечения законности.

Для раскрытия этого положения обратимся к нормам Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Глава II Федерального закона «Основы организации государственной службы» начинается статьей 5, в которой перечислены принципы государственной службы. Некоторые из них имеют прямое отношение к проблеме обеспечения законности в деятельности государственных служащих.

Первый же принцип определяет верховенство Конституции Российской Федерации и Федеральных законов над иными нормативными правовыми актами и должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Таким образом, изначально в государственную службу заложены конституционные принципы, связанные с установлением иерархии и приоритетов в российском законодательстве.

Второй из принципов государственной службы также является воплощением ведущего конституционного принципа законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Он выражается в обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Подчеркнем, что в данном случае обеспечение прав и свобод человека и гражданина устанавливается законодательством как приоритетная обязанность государственных служащих. [1] Именно в их деятельности эти права и свободы должны обретать плоть и кровь, становиться подлинным содержанием и основой государственной и общественной жизни.

Следующий принцип также имеет самое непосредственное отношение к законности, ибо сводится к обеспечению единства системы государственной власти, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Еще раз обратим внимание в связи с изложенным на уже акцентировавшееся противоречие в отнесении государственной службы субъектов Федерации к их исключительному ведению. Думаем, что такое решение отнюдь не отвечает теперь уже исходным принципам государственной службы, особенно в части обеспечения единства системы государственной власти.

Далее, в Конституции закреплен принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, который является базовым конституционным принципом законности. Для государственных служащих он имеет весьма важное значение. Дело в том, что при решении тех или иных вопросов государственные служащие государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти, самым тесным образом взаимодействуют между собой, и особенно на этапе подготовки тех или иных решений.

Такого рода действия нельзя признать чем-то необычным или незаконным, ибо разделение властей не есть их полная самостоятельность в плане независимости друг от друга. Общеизвестно, что государственная власть едина, а наличие ее ветвей носит, во-первых, функциональный характер, а во-вторых, способствует созданию основ системы сдержек и противовесов, благодаря которым обеспечивается действенность демократических институтов и исключается возможность узурпирования власти в направлении наращивания тоталитарных начал. Не случайно в связи с этим Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» в качестве одного из основополагающих постулирован такой принцип государственной службы, как принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.

Нельзя, однако, не видеть и другого. Взаимодействия государственных служащих различных ветвей власти должны иметь определенные пределы и достаточно четко урегулированные границы. В противном случае такие взаимодействия сами по себе способны подрывать разделение властей и законность в стране. Возьмем для примера проблему так называемого указного права, когда указами Президента Российской Федерации или решениями его администрации регулируются вопросы, лежащие в сфере деятельности других ветвей власти. Спору нет, такие ситуации зачастую прямо обусловлены несовершенством федерального законодательства. В этих случаях Глава государства просто вынужден брать на себя функции законодателя, до тех пор пока Федеральное Собрание не примет нужные законы. С другой стороны, у многих ученых и практиков возникают сомнения в правомерности излишней активности президентской администрации, скажем, в вопросах материально-технического обеспечения органов законодательной и судебной власти. [2] Что касается средств массовой информации, то они просто пестрят публикациями о вмешательстве высших чиновников в правосудие и деятельность общественных объединений, а также их самих (СМИ).

Приведем и пример неправомерной законотворческой активности прежде всего федеральных органов исполнительной власти. Хотя законодательно установлено, что они могут вносить свои законопроекты только через Правительство Российской Федерации, практика пестрит случаями, когда федеральные министерства и ведомства лоббируют [3] свои интересы напрямую через комитеты и комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации, где среди государственных служащих достаточно много представителей этих ведомств. Причем главным каналом такого лоббирования являются именно прямые контакты государственных служащих.

Еще один принцип; обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации, также обращает на себя внимание. Несомненно, что принцип обязательности решений в иерархии власти; альфа и омега основанной на законности успешной правоприменительной практики и государственного управления вообще. Вместе с тем в анализируемом принципе есть и другое. Законодатель не случайно подчеркивает обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями, но, подчеркиваем, лишь таких, которые находятся в пределах их полномочий и приняты вышестоящими органами и руководителями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Закрепление этого принципа, на наш взгляд, имеет буквально революционное значение для пока еще весьма молодого, но динамично развивающегося института государственной службы. Суть дела в том, что данный принцип изначально предполагает необязательность для государственных служащих решений вышестоящих органов и руководителей, если они находятся за пределами их полномочий или приняты в нарушение действующего законодательства. Ныне государственный служащий хотя бы потенциально перестает быть «винтиком» административной машины. На него возлагается ответственность осуществлять свою деятельность лишь на основе соблюдения законности, но не противоречащих ей указаний разного рода начальников.

Еще одним непременным условием всемерной подчиненности государственной служащих Закону является установленный в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» принцип гласности. Даже во времена советского социализма принцип этот был одним из основополагающих для государственного управления. [4] Ныне же, когда гласность поистине стала одной из фундаментальных опор российской государственности, он получил куда более широкое толкование и применение. Достаточно в связи с этим вспомнить буквально потрясшие общественное мнение недавние массированные атаки власти на независимые средства массовой информации, когда гласность и общественное мнение заставили власть отказаться от необоснованных претензий к целому ряду общественных деятелей.

Не лишне в связи с этим напомнить и о том, что сферой гласности путем принятия законодательных решений стали даже ранее полностью скрытые от глаз широких слоев населения виды деятельности спецслужб, как оперативно-розыскная деятельность. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» [5] буквально поставил ее под контроль не только суда, но и непосредственно граждан. Так, в статье 5 Федерального закона говорится, что «лицо, полагающее, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, прокурору или в суд.

Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке, то есть в отношении которого в возбуждении уголовного дела отказано либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием события преступления или в связи с отсутствием в деянии состава преступления, и которое располагает фактами проведения в отношении его оперативно-розыскных мероприятий и полагает, что при этом были нарушены его права, вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны. В случае, если будет отказано в предоставлении запрошенных сведений или если указанное лицо полагает, что сведения получены не в полном объеме, оно вправе обжаловать это в судебном порядке. В процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывать обоснованность отказа в предоставлении этому лицу сведений, в том числе в полном объеме, возлагается на соответствующий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность.» Это ли не пример расширения пределов гласности в обеспечении законности государственными служащими!

Итак, положения, закрепленные в режиме государственной службы, свидетельствуют о том, что обеспечение законности является его приоритетной функцией.

Еще большее представление о государственной службе как гарантии законности можно получить при анализе обязанностей государственных служащих, сформулированных в статье 10 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Первая из них; обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдение Конституции России, реализация федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу полномочий каждого государственного служащего. О том, что эта обязанность тесно смыкается с задачами обеспечения законности, лишний раз говорить незачем.

Следующей по важности установлена обязанность государственных служащих обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан. При этом государственные служащие должны исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руководителей, если эти приказы, распоряжения и указания отдаются в пределах их должностных полномочий. Ну, а если они незаконны, то Федеральный закон не обязывает исполнять их в порядке должностной подчиненности.

Особый акцент сделан на реализации в деятельности государственных служащих права жалоб и обращений граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятия по ним решений в порядке, установленном Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Помимо этого, государственные служащие обязаны хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

С позиций обеспечения законности крайне важно, что любой государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом своему непосредственному руководителю, руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если последний, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда исполнение является административно либо уголовно наказуемым деянием. Естественно, что ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

Таким образом, государственному служащему вообще запрещено исполнять распоряжения вышестоящего руководства, если при этом образуется состав административного проступка или уголовного преступления. В любом же другом случае государственный служащий обязан самостоятельно давать оценку распоряжениям руководства и тут же письменно информировать соответствующих лиц об их неправомерности. Именно в зависимости от этого будет распределяться ответственность в иерархии подчиненности государственных служащих.

Итак, обеспечение законности является особой функцией режима государственной службы, а сама она должна рассматриваться в качестве одной из ведущих гарантий законности в Российской Федерации.


Д. ИЗМАЙЛОВ, кандидат юридических наук


[1] См.: Алистратов Ю.Н. Право петиций в Российской Федерации. М., 1997.

[2] Не напрасно ведь акцентируется проблема распространения функций Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации на все другие судебные структуры, а не только на суды общей юрисдикции.

[3] Подробнее см.: Кучеров А.Л. Правовое регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

[4] См., например, Петров Ю.А. Гражданин и должностное лицо в советском государстве. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Л., 1975; Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного управления. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1968; Туманов Г.А. Об основаниях, содержании и перспективах теории государственного управления//Советское государство и право. 1984. № 1; Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979 и др.

[5] СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.







Интересное:


Некоторые вопросы административной ответственности при обеспечении законности ведомственного нормотворчества
Проблемы кодификации законодательства, регламентирующего ответственность за правонарушения в сфере налогов и сборов
Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова
Административно-правовой статус Президента России
Институт ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов
Вернуться к списку публикаций