2014-03-15 09:44:26
ГлавнаяАдминистративное право — Особенности использования источников доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.



Особенности использования источников доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.


Протокол об административном правонарушении

Предписывая уполномоченным должностным лицам устанавливать значимые для дела обстоятельства строго определенными процессуальными документами, законодатель в качестве первого такого документа называет протокол об административном правонарушении, придавая ему тем самым особое процессуальное значение. Вероятно, учитывая важность и значение протокола об административном правонарушении в производстве по делу, одни авторы называют его «обязательным средством доказывания» [1], другие «главным, а в подавляющем большинстве случаев - единственным доказательством по делу» [2], третьи относят его к «особому виду доказательств» [3]. Не соглашаясь с подобными высказываниями, отметим, что средство доказывания - это то, чем осуществляется доказывание, а оно может осуществляться только доказательствами. Источники же доказательств не являются средствами доказывания, ибо ими ничего не доказывается: доказательственную силу имеют только почерпнутые из этих источников фактические данные [4].

На наш взгляд, нельзя отождествлять процессуальные документы, посредством которых фактические данные, позволяющие установить обстоятельства административного правонарушения, получают свое процессуальное закрепление, с понятием доказательства. Процессуальные документы в данном случае выступают всего лишь в качестве средств закрепления имеющих значение для дела об административном правонарушении сведений, т.е. служат установленной законом формой, с помощью которой эти сведения вовлекаются в процесс доказывания по делу. Кроме того, при не посредствен ном обнаружении должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, вопрос о возбуждении дела решается ими по собственному усмотрению, основанному на предварительной оценке обстоятельств предполагаемого правонарушения. Но такая оценка носит субъективный характер и может измениться в ходе дальнейшего производства по делу. Составляя протокол об административном правонарушении, должностное лицо всего лишь предполагает наличие в противоправном деянии состава административного правонарушения. Нельзя не учитывать и то, что участникам производства по делам об административных правонарушениях законом предоставлено право представлять доказательства, которые могут повлечь изменение первоначальной оценки обстоятельств правонарушения.

Все вышесказанное позволяет придти к выводу, что протокол об административном правонарушении не обладает признаками и свойствами доказательства и не может выступать в качестве такового. Он является всего лишь источником фактических данных, с помощью которых должностные лица, осуществляющие производство по делу, устанавливают обстоятельства совершенного правонарушения, т.е. сведения, содержащиеся в протоколе, могут стать доказательствами по делу об административном правонарушении только после соответствующей проверки и оценки.

В.А. Тюрин называет протокол об административном правонарушении процессуальным документом, служащим основанием для возбуждения производства по делу, так как в нем фиксируется факт совершения соответствующего нарушения [5]. Мы не согласны с такой точкой зрения. В отличие от уголовно-процессуального законодательства [6] КоАП РФ прямо не выделяет основания для возбуждения дела. Тем не менее, анализ статьи 28.1 КоАП РФ позволяет придти к выводу, что основаниями для возбуждения дела об административном правонарушении являются достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения [7], но никак не протокол, в котором такие данные соответствующим должностным лицом просто фиксируются, т.е. получают процессуальное закрепление. Согласно же ст. 26.2 КоАП РФ любые фактические данные, на основании которых должностное лицо устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, являются доказательствами по делу об административном правонарушении. Другими словами данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, есть любые фактические данные, могущие стать доказательствами по делу об административном правонарушении, т.е. потенциально способные доказать факт совершения административного правонарушения, вину правонарушителя и т.д. Наличие таких данных и служит основанием для возбуждения дела об административном правонарушении.

Протокол об административном правонарушении также называют «актом возбуждения процесса по делу» [8], основным процессуальным документом на стадии возбуждения дела [9], процессуальным документом, юридически оформляющим стадию возбуждения дела [10], «итоговым документом первой стадии производства» [11], «процессуальным документом, подводящим итоги расследования по административному делу» [12], «обвинительным документом» [13]. Некоторые ученые считают, что «...само составление протокола является началом правоприменительного процесса по делу, ... а протокол служит основанием для последующей стадии административно-юрисдикционного процесса (рассмотрения дела по существу)...» [14].

С этими высказываниями можно согласиться, но лишь отчасти. Во-первых, дело об административном правонарушении считается возбужденным не только с момента составления протокола об этом правонарушении, но и с момента составления других процессуальных документов, указанных в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ. Протокол об административном правонарушении только один из документов, фиксирующих в материальной форме начало производства по делу.

Во-вторых, в предусмотренных законом случаях дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором путем вынесения им постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. При этом сроки вынесения такого постановления и его содержание аналогичны срокам составления и содержанию протокола об административном правонарушении [15]. Данное обстоятельство позволяет придти к выводу, что протоколу об административном правонарушении и постановлению прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении придается одинаковое процессуальное значение, на что обращал внимание И.Ш. Килясханов [16].

В-третьих, если при совершении административного правонарушения в области дорожного движения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем одного минимального размера оплаты труда, протокол об административном правонарушении не составляется, а производство по делу осуществляется в упрощенном порядке [17]. Иными словами, как в первом, так и во втором случае в ходе производства по делу об административном правонарушении составление протокола законом не предусмотрено. Административное наказание за совершенное правонарушение назначается при этом без составления протокола.

В тоже время необходимо признать, что на сегодняшний день составление протокола все же является наиболее распространенной формой возбуждения дела об административном правонарушении. Являясь административно-правовым актом, протокол об административном правонарушении имеет важное юридическое значение, т.к. в нем находят свое отражение сведения, необходимые для правильного разрешения дела. Поэтому следует согласиться с А.П. Клюшниченко в том, что от того насколько грамотно и мотивированно составлен протокол, зависит установление объективной истины по делу, правильность рассмотрения дела по существу и в конечном итоге обоснованность вида и размера назначенного административного наказания [18].

Содержание и сроки составления протокола об административном правонарушении указаны в статьях 28.2 и 28.5 КоАП РФ. Необходимо отметить, что в числе сведений, подлежащих обязательному занесению в протокол, законодателем не указаны поводы к возбуждению дела об административном правонарушении. Между тем, в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения в подавляющем большинстве случаев поводом к возбуждению дела служит непосредственное наблюдение должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы, события административного правонарушения. Ранее мы установили, что непосредственное наблюдение события административного правонарушения является источником фактических данных об обстоятельствах его совершения. Следует также заметить, что очевидцы, наблюдавшие это событие, в том числе и субъект доказывания, обладают в этом случае, как правило, наиболее полной и достоверной информацией о нем. Сведения, сообщаемые очевидцами административного правонарушения, получают процессуальное закрепление в предусмотренном КоАП РФ источнике доказательств, а именно в свидетельских показаниях. Должностное же лицо в момент составления протокола об административном правонарушении может изложить наблюдаемые им обстоятельства этого правонарушения только в рапорте, который приобщается к протоколу. В отличие от свидетельских показаний указанный рапорт рассматривается законом как «иные документы» [19]. Полагаем, что нет необходимости дополнительно составлять какой-либо документ, если все фактические данные об обстоятельствах административного правонарушения можно зафиксировать в протоколе. В ряде случаев в силу объективных причин (например, ночное время в местах с низкой интенсивностью движения) единственными свидетелями административного правонарушения являются должностные лица, составившие об этом протокол. Не исключает отсутствие свидетелей правонарушения и законодатель. Об этом, в частности, свидетельствует указание на то, что паспортные данные свидетелей и потерпевших указываются в протоколе об административном правонарушении только в случае, если такие свидетели и потерпевшие имеются [20]. Вместе с тем и должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении не всегда является его очевидцем. Оно может получить сведения об этом правонарушении из других источников [21]. Уместно заметить, что указание повода для возбуждения дела об административном правонарушении и данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, обязательно при вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования [22].

Полагаем, что фиксация в протоколе об административном правонарушении одного из предусмотренных законом поводов и данных, свидетельствующих о событии административного правонарушения, будет способствовать с одной стороны всестороннему полному и объективному рассмотрению дела, а с другой стороны - в определенной степени дисциплинировать должностных лиц, уполномоченных составлять такие протоколы. Иными словами в протоколе об административном правонарушении должны фиксироваться данные, указывающие на наличие события административного правонарушения и возможную связь между этим событием и лицом, в отношении которого такой протокол составлен. То есть протокол об административном правонарушении должен свидетельствовать не о совершении лицом противоправного деяния, а лишь о вменении этому лицу указанного в протоколе правонарушения. В настоящее же время составление протокола, к сожалению, как бы констатирует факт совершения административного правонарушения тем лицом, в отношении которого он составлен. Следует, однако, заметить, что подобное утверждение возможно только в постановлении о назначении административного наказания, т.е. после рассмотрения дела по существу.

В числе сведений, подлежащих обязательному занесению в протокол об административном правонарушении, указываются сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, паспортные данные свидетелей и потерпевших, если они имеются, а также иные сведения персонального характера [23]. Между тем Федеральным законом от 27.07.2006г. № 152-ФЗ «О персональных данных» любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу, трактуется как персональные данные [24]. Институт персональных данных в российском праве формируется в настоящее время не только за счет норм, содержащихся в названном законе, но и других определяющих случаи и особенности обработки персональных данных федеральных законах [25]. Упомянутый федеральный закон наряду с фамилией, именем, отчеством, датой и местом рождения, адресом относит к персональным данным еще и семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессию, доходы и другую информацию. Такое широкое понимание позволяет практически любую информацию о физическом лице считать персональными данными.

Вместе с тем, закон предписывает осуществлять обработку подобной информации только с согласия физического лица (субъекта персональных данных), за исключением установленыых законом случаев [26]. Причем такое согласие должно быть в письменной форме, и обязательно содержать в себе определенные указанные в законе сведения [27]. В тоже время согласие субъекта персональных данных не требуется в случае, если обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора [28].

Производство по делам об административных правонарушениях, в том числе и обработка персональных данных его участников, осуществляется на основании Кодекса РФ об административных правонарушениях. Решение предусмотренных законом задач производства без достаточного объема сведений (в том числе и персонального характера) об участвующих в нем лицах не представляется возможным. Каждого участника производства по делу об административном правонарушении, прежде всего, необходимо идентифицировать, т.е. установить его личность, проверить полномочия (законные представители физического или юридического лица, защитник, представитель), профессиональную принадлежность, квалификацию (специалист, эксперт, переводчик) и т.д., что невозможно сделать без предоставления этими лицами своих персональных данных. Согласно статье 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания физическому лицу должны учитываться не только характер совершенного им административного правонарушения, но и личность виновного, его имущественное положение, а также смягчающие и отягчающие обстоятельства.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» постановление по делу об административном правонарушении является исполнительным документом, который также содержит сведения персонального характера, необходимые для его полного исполнения [29]. Показания свидетеля без указания его персональных данных не могут использоваться в качестве доказательств по делу. Не установив на основе персональных данных личность того или иного участника производства по делу об административном правонарушении невозможно ввести его в процесс доказывания. Для каждого участника производства по делу об административном правонарушении предоставление персональных данных является обязательным и необходимым условием реализации своего процессуального статуса, т.е. предоставленных законом прав и обязанностей.

Между тем, определяя процессуальный статус участников производства, КоАП РФ не указывает, какие именно персональные данные и в каком объеме подлежат процессуальному закреплению [30]. Так, статья 28,2 КоАП РФ предписывает в протоколе об административном правонарушении указывать сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, но какие конкретно сведения и в каком объеме в статье не раскрывается (в отличие от сведений о свидетелях и потерпевших). Кроме того, у лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, отсутствует обязанность предоставлять свои персональные данные [31]. В связи с этим отказ лица, привлекаемого к административной ответственности, назвать свою фамилию, а также указание им вымышленной либо чужой фамилии некоторые ученые предлагают рассматривать как отягчающее ответственность обстоятельство [32]. Следует также заметить, что в отличие от уголовно-процессуального законодательства, образцы процессуальных документов, в которых фиксируются персональные данные участников производства по делам об административных правонарушениях, КоАП РФ не предусмотрены, т.е. законодательно не закреплены.

Не учитывает законодатель в указанной статье и то, что наименование и объем фиксируемых в протоколе об административном правонарушении сведений, прежде всего, будут зависеть от родового объекта посягательства (объекта правонарушения), т.е. от тех общественных отношений, на которые было направлено противоправное деяние. Так, сведения о транспортном средстве, месте его государственной регистрации, наличии водительского удостоверения на право управления им и т.д. имеют значение лишь при совершении административного правонарушения в области дорожного движения. При совершении же административных правонарушений, например, против порядка управления или в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг эти данные существенного значения для правильного разрешения дела иметь не будут.

Не делает законодатель также и различий между субъектами административных правонарушений, в качестве которых могут выступать как физические, так и юридические лица. Очевидно, что в протоколе об административном правонарушении в отношении юридического лица необходимый для достижения задач производства объем сведений об этом лице будет существенно отличаться от минимально необходимого объема сведений, фиксируемых в протоколе при возбуждении дела в отношении физического лица. В тоже время Федеральный закон от 27.07.2006г. № 152-ФЗ «О персональных данных» предусматривает, что объем и характер обрабатываемых персональных данных, а также способ обработки должны соответствовать целям, для которых они обрабатываются. При этом персональные данные должны быть достоверны и достаточны для этих целей [33].

Учитывая вышесказанное, полагаем, что административно-процессуальные нормы КоАП РФ в части, касающейся процедуры обработки персональных данных участников производства по делам об административных правонарушениях, необходимо привести в соответствие с требованиями Федерального закона от 27.07.2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных». По нашему мнению, в отношении участников производства по делам об административных правонарушениях следует установить обязанность в предусмотренных законом случаях предоставлять свои персональные данные и административную ответственность за отказ, уклонение или предоставление ложных персональных данных. Тем более, что и законодатель не исключает возможность обязательного предоставления физическим лицом своих персональных данных [34].

Сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, надлежит конкретизировать в зависимости от субъекта правонарушения. При этом в протоколе об административном правонарушении в области дорожного движения, составленном в отношении физического лица, наряду с другими сведениями должны найти отражение следующие данные:

- фамилия, имя, отчество лица, в отношении которого составляется протокол; дата и место его рождения; место регистрации и фактического проживания; место работы или службы, должность; номер телефона; серия и номер документа, удостоверяющего личность, дата и наименование выдавшего органа; гражданство;

- серия и номер водительского удостоверения на право управления транспортным средством, разрешенные в нем категории транспортных средств, на управление которыми предоставлено право, дата и наименование выдавшего органа;

- марка, модель транспортного средства, год выпуска, его государственный регистрационный знак, серия и номер свидетельства о регистрации транспортного средства, дата выдачи и наименование выдавшего органа.

В протоколе об административном правонарушении в отношении юридического лица целесообразно фиксировать следующие сведения:

- организационно-правовая форма и наименование юридического лица (полное или сокращенное), дата и место регистрации, основной государственный регистрационный номер [35];

- идентификационный номер налогоплательщика [36], юридический адрес, номер телефона;

- платежные реквизиты [37];

- фамилия, имя, отчество руководителя или иного законного представителя юридического лица, дата и место рождения, занимаемая должность.

Согласно Федеральному закону от 27.07.2006г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» одним из принципов правового регулирования отношений в данной сфере является установление ограничений доступа к информации только федеральными законами. Порядок доступа к персональным данным физических лиц устанавливается федеральным законом о персональных данных [38]. Установленный законом режим защиты персональных данных выражается в том, что операторами и третьими лицами, получающими доступ к персональным данным, должна обеспечиваться их конфиденциальность [39] - требование не допускать их распространения без согласия субъекта персональных данных или наличия иного законного основания [40].

Вместе с тем процессуальное положение некоторых участников производства по делам об административных правонарушениях позволяет им знакомиться со всеми материалами дела, без какого либо ограничения, в том числе и с персональными данными других участников производства. Такое право КоАП РФ предоставляет, прежде всего, лицу, в отношении которого ведется производство по делу, потерпевшему, законным представителям физического и юридического лица, защитнику и представителю [41]. Специалист и эксперт также вправе знакомиться с материалами дела об административном правонарушении, относящимися к предмету fix ведения [42]. Получить доступ к персональным данным могут и понятые, участвуя в проведении различных процессуальных действий, и переводчик в процессе перевода.

Многообразие процессуальных документов, в которых фиксируются персональные данные, также не способствует сохранению их конфиденциальности. Персональные данные находят свое отражение в предусмотренных КоАП РФ протоколах, определениях и постановлениях, выносимых по делу об административном правонарушении [43], и других процессуальных документах. Кроме того, согласно статье 24.3 КоАП РФ «дела об административных правонарушениях подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны...». Следовательно, не только участники производства по делам об административных правонарушениях, но и любой гражданин на вполне законных основаниях могут ознакомиться с персональными данными лиц, участвующих в производстве.

В тоже время виновные в нарушении требований Федерального закона «О персональных данных», несут гражданскую, уголовную, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность [44]. Федеральный закон от 30.06.2006г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой Кодекс Российской Федерации...» приравнял разглашение персональных данных работника, ставших известными в связи с исполнением служебных обязанностей, к разглашению охраняемой законом тайны. В результате чего такой проступок является основанием для расторжения трудового договора и увольнения виновного должностного лица [45]. Если допустить, что конфиденциальность персональных данных участников производства по делам об административных правонарушениях относится к охраняемой законом тайне, то ее сохранение как минимум потребует закрытого рассмотрения таких дел. Однако подобный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях приведет к отказу от одного из основополагающих процессуальных принципов - принципа гласности, что, на наш взгляд, является абсолютно неприемлемым.

Таким образом, в условиях действующего КоАП РФ обеспечить должным образом конфиденциальность персональных данных участников производства по делам об административных правонарушениях не представляется возможным. В связи с этим полагаем, что если и следует сохранять конфиденциальность персональных данных, то, прежде всего, свидетелей, потерпевших и других содействующих установлению истины по делу участников производства (специалистов, переводчиков, экспертов и т.д.), но не лица, совершившего административное правонарушение. По нашему мнению, обнародование сведений о правонарушителях, например, в средствах массовой информации будет способствовать их общественному осуждению и в целом профилактике административных правонарушений. Это необходимо как для обеспечения информационной безопасности физических лиц, защиты их конституционных прав и свобод, так и для эффективного функционирования правоохранительных и других органов государственной власти.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567891011




Интересное:


Понятие и правовая основа дисквалификации
Правовые аспекты применения иных форм таможенного контроля
Таможенный контроль: понятие, принципы, основы нормативно-правового регулирования
Об ответственности за посягательство на здоровье населения и общественную нравственность
Институт президентства в системе разделения властей в Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций