2014-01-17 13:38:01
ГлавнаяАдминистративное право — Понятие и правовая основа дисквалификации



Понятие и правовая основа дисквалификации


Дисквалификация (от лат. «dis» - приставка, означающая утрату, и «квалификация») - это новое понятие в административном праве России, но не в русском языке. До XX века это понятие практически не применялось. Об этом может свидетельствовать его отсутствие в толковом словаре Даля [1], однако уже в советские времена практически во всех больших энциклопедиях и словарях дисквалификация нашла свое место [2], где понималась, как правило, в трех основных смыслах:

1. как потеря, утрата, лишение квалификации;

2. объявление кого-либо неспособным или недостойным занимать определенную должность или исполнять определенную или какую-нибудь работу, обязанность;

3. в спорте: лишение спортсмена (команды) права участвовать в соревнованиях, спортивных состязаниях за нарушение правил, режима, этики и т. п.; лишение спортсмена спортивного звания.

Несмотря на то, что в 1998 г. дисквалификация появилась в гражданском праве как мера гражданско-правовой ответственности, а с 1 июля 2002 года применяется как один из видов административного наказания, в современных словарях и энциклопедиях ее толкование не изменилось [3].

Следует отметить, что еще в советские времена отдельные признаки (зачатки) дисквалификации, так или иначе, проявлялись в других мерах ответственности. Так еще в 1921 г. Декретом СНК РСФСР предусматривалось полномочие Дисциплинарных Товарищеских Судов налагать такое наказание, как запрещение занимать выборные и ответственные должности на соответствующем предприятии или учреждении на срок до 6 месяцев. В дальнейшем законодатель сохранял данный вид наказания, в каких-то случаях частично модифицируя его, но по сути (по своей содержательной характеристике) оно оставалось без существенных изменений, то есть предусматривало ограничение права на осуществление отдельных трудовых прав на определенный срок. Дальнейшее законодательное регулирование данной меры позволяет рассматривать ее как самостоятельный, но не имеющий ярко выраженный карательный характер как вид административного принуждения [4].

1 июля 2002 года, после введения в действие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в системе административных наказаний появился новый вид - «дисквалификация», ранее не известный административному праву России [5].

Теперь, в соответствии с ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ, под дисквалификацией понимается лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Но если дисквалификация как вид административного наказания - это совсем новое явление в отечественном законодательстве, то, например, в Великобритании по этому вопросу уже имеется значительный опыт [6]. Так, например, запрет определенным лицам занимать должность директора компании является важным аспектом контроля над компанией в публичных интересах. Лицо, которое признано банкротом (personally insolvent), автоматически совершает правонарушение, если действует в качестве директора компании. Лицо, которое в результате управления компанией стало банкротом, имеет право создать новую компанию, если только не издан приказ суда о дисквалификации.

Предпосылки формирования и развития дисквалификации обусловлены рядом причин. Так, в настоящее время все более значительный вред наносится должностными и приравненными к ним лицами, злоупотребляющими своими полномочиями и совершающими административные правонарушения в сфере банкротства, управления юридическим лицом, охраны труда и т.д. Все это оказывает значительное негативное влияние на социально-экономическое развитие страны, вносит существенный вклад в замедление экономического роста государства, ведет к социальным потрясениям.

В настоящее время КоАП РФ определил девять составов административных правонарушений, за которые может быть назначена дисквалификация:

1. за нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение (ч. 2 ст. 5.27);

2. фиктивное банкротство (ч. 1 ст. 14.12);

3. преднамеренное банкротство (ч. 2 ст. 14.12);

4. сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, передачу имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификацию бухгалтерских или иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства (ч. 1 ст. 14.13);

5. неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) (ч. 2 ст. 14.13);

6. невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) (ч. 3 ст. 14.13);

7. ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21);

8. совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22);

9. предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ч. 4 ст. 14.25).

Коме того, необходимо отметить, что с 1 июня 2005 г. вступают в силу изменения в КоАП РФ, которые были внесены Федеральным законом РФ от 30.12.2004 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О кредитных историях» [7], согласно которым перечень составов административных правонарушений, за которые может быть назначена дисквалификация пополнится двумя новыми составами:

1. незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю (ст. 5.53);

2. незаконное получение или предоставление кредитного отчета (14.28). Для усиления борьбы с данными явлениями законодатель в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях ввел новый, довольно специфический вид административного наказания - дисквалификацию. Как правильно отмечает И.В. Максимов, «дисквалификация носит жесткий превентивный характер: лицу (руководителю организации), совершившему правонарушение с использованием своего служебного положения, на определенный период запрещается занимать руководящие должности или заниматься определенной профессиональной деятельностью, по которой у человека имеются опыт и навык работы и которая приносит ему основной доход для его существования» [8].

Необходимость введения дисквалификации в систему мер административных наказаний представлялась весьма спорной еще на стадии подготовки проекта нового КоАП РФ [9].

Так, возможность ее применения вызывала сомнения у М.С. Студеникиной. Во-первых, по ее мнению, сами по себе деяния, за которые предлагалось применять дисквалификацию, как правило, сопряжены с причинением крупного ущерба и охватываются ст. 195-197 УК РФ, в соответствии с которыми, возможно применение дополнительной меры наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Отсутствие особых квалифицирующих признаков, позволяющих отграничить преступление от административного проступка, может повлечь необоснованное выведение ряда лиц из сферы действия уголовного закона. Во-вторых, чтобы норма не была мертворожденной, необходим налаженный механизм ее реализации, а в то время он еще полностью отсутствовал [10].

Однако, по нашему мнению, такая позиция М.С. Студеникиной представляется несколько спорной. Во-первых, сравнительный анализ КоАП РФ и УК РФ свидетельствует о наличии более 90 смежных составов преступлений и правонарушений, и как вполне справедливо отмечает Л.И. Поспелова, «такой вариант соотношения названных кодексов не только соответствует принципу системности отечественного деликтного законодательства, но и отвечает потребностям современной правоприменительной практики, сталкивающейся с трудностями при юридической оценке смежных составов преступлений и административных правонарушений» [11].

Во-вторых, в настоящее время уже создан механизм реализации данного вида наказания и за 2002 год было дисквалифицировано только мировыми судьями 591 лицо [12], а всеми судами общей юрисдикции, включая и мировые суды, - 727 лиц, из которых на основании норм КоАП РФ - 705, что составило 0,04 % от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям судами общей юрисдикции. В 2003 году этот показатель значительно снизился и составил 294 лица или 0,01 % от общего числа назначенных наказаний федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями (см. таблицы). Это в основном связано с устранением ряда ошибок при применении дисквалификации. Однако уже в 2004 г. число дисквалифицированных лиц в России по сравнению с 2003 г. увеличилось почти в пять раз и составило 1465 лиц (Ведомственные статистические источники Судебного департамента РФ. Отчет о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями административных дел в Российской Федерации за 2002 - 2004 г.г.).


Практика назначения судами общей юрисдикции Российской Федерации основных административных наказаний за 2003 г.


 


Административный арест

Лишение специального права

Штраф

Предупреждение

Воз. изъятие

Выдворение

Конфискация

Дисквалификация

Итого:

Районные суды

110700

51 056

346 254

4 122

16

15 215

5 791

50

533204

Мировые суды

672623

243 228

1347803

20 672

1

1

1 361

244

2286462

Итого:

783423

294 284

1694057

24 794

17

15 216

7 581

294

2819666

Итого: %

27,78%

10,43 %

60,1 %

0,88 %

0%

0,54%

0,27%

0,01 %

100 %



Практика назначения судами общей юрисдикции Российской Федерации основных административных наказаний за 2004 г.


 

Административный

арест

Лишение специального права

Штраф

Предупреждение

Воз.

изъятие

Выдворение

Конфискация

Дисквалификация

Итого:

Районные

суды

80238

49776

326454

3960

0

18460

5685

137

484710

Мировые

суды

729447

442615

1498010

17316

7

13

988

1328

2689724

Итого:

809685

492 391

1824464

21 276

7

18 473

6 673

1465

3174434

Итого: %

25,51%

15,51%

57,47%

0,67%

0%

0,58%

0,21%

0,05%

100%


В Краснодарском крае, например, за 2002 год судами общей юрисдикции было дисквалифицировано 2 человека, за 2003 - 16, а за 2004 - 128 человек. То есть фактически число дисквалифицированных лиц ежегодно увеличивалось в восемь раз и в 2004 г. Краснодарский край вышел на первое место в России по числу дисквалифицированных лиц судами общей юрисдикции, однако от общего числа наложенных наказаний в крае это количество составило в 2003 г. всего 0,01 %, а в 2004 г. - 0,09 %. Чаще всего в 2003/2004 г. дисквалификация назначалась в г. Краснодаре, г. Армавире, Белореченском и Динском районах. Более подробно информация о применении дисквалификации в Краснодарском крае, а также в соотношении с федеральной статистикой отображена ниже.



Практика назначения судами общей юрисдикции Краснодарского края основных административных наказаний за 2003 г.

 


Административный арест

Лишение специального права

Штраф

Предупреждение

Воз. изъятие

Выдворение

Конфискация

Дисквалификация

Итого:

Районные суды

535

395

4675

145

1

657

159

2

6633

Мировые суды

31090

11609

59908

1447

1

0

502

14

104912

Итого:

31625

12004

64583

1592

2

657

1066

16

111545

Итого: %

28,35 %

10,76 %

57,9%

1,43%

0%

0,59 %

0,6 %

0,01 %

100%



Практика назначения судами общей юрисдикции Краснодарского края основных административных наказаний за 2004 г.

 


Административный арест

Лишение специального права

Штраф

Предупреждение

Воз. изъятие

Выдворение

Конфискация

Дисквалификация

Итого:

Районные суды

225

894

6 826

131

0

332

100

4

8 512

Мировые суды

38 147

20 937

74 427

817

0

0

12

124

134 464

Итого:

38 372

21 831

81 253

948

0

332

112

128

142 976

Итого: %

26,84%

15,27%

56,8%

0,66%

0%

0,23%

0,08%

0,09%

100%



Соотношение административных наказаний, наложенных судами общей юрисдикции за 2003 г. в РФ и Краснодарском крае

Рис. Соотношение административных наказаний, наложенных судами общей юрисдикции за 2003 г. в РФ и Краснодарском крае



Соотношение административных наказаний, наложенных судами общей юрисдикции за 2003/2004 гг. в Краснодарском крае

Рис. Соотношение административных наказаний, наложенных судами общей юрисдикции за 2003/2004 гг. в Краснодарском крае


Информация о применении дисквалификации судами общей юрисдикции в Краснодарском крае в 2003 г.

Наименование района (города)

Количество назначенных дисквалификаций

Суд (судья) рассмотревший дело

Статья КоАП РФ

Белореченский район

2

Белореченский районный суд

ч. 2 ст. 5.27

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

Динской район

2

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

г. Армавир

2

Мировой судья

ст. 14.13

Мировой судья

ст. 14.13

Тихорецкий район

1

Тихорецкий районный суд

ч. 2 ст. 5.27

Гулькевичиский район

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

Ейский район

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

г. Краснодар (Прикубанский округ)

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

г. Крымск

1

Мировой судья

ч. 1 ст. 23.1

г. Славянск-на-Кубани

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

Курганинский район

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

Новокубанский район

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

Новопокровский район

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27

Тимашевский район

1

Мировой судья

ч. 2 ст. 5.27


Следует отметить, что настоящие статистические данные приводятся без учета применения дисквалификации арбитражными судами. Тем не менее, показатель применения дисквалификации только в 2002 г. в России вполне сравним с Великобританией в 1995 г. [13] (727 и 633).

Приведенная нами практика дает основания признать дисквалификацию наиболее динамично развивающимся видом административного наказания, который для своего дальнейшего успешного развития нуждается в добротной законодательной и теоретической базе.

Что касается опасности выведения ряда лиц из сферы действия уголовного закона в связи с введением дисквалификации, то она представляется весьма преувеличенной, поскольку если неправомерные действия при банкротстве, преднамеренное или фиктивное банкротство повлекут крупный ущерб, то в соответствии со статьями 195 - 197 УК РФ лицо будет нести уже не административную ответственность, а уголовную. Тем не менее, представляется целесообразным дополнить статьи 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ, предусматривающие ответственность за фиктивное и преднамеренное банкротство, неправомерные действия при банкротстве, ненадлежащее управление юридическим лицом, совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий, положением о том, что они применяются в случае, если не повлекли крупного ущерба. Также целесообразным представляется закрепить положение о том, что следует понимать под крупным ущербом в статьях 195 - 197 УК РФ.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Особенности использования источников доказательств по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения.
Административная ответственность за нарушение правил лицензирования
Понятие доказательств по делам об административных правонарушениях и их источников.
Акты Президента Российской Федерации
Признаки дисквалификации
Вернуться к списку публикаций