2014-01-17 12:45:42
ГлавнаяАдминистративное право — Признаки дисквалификации



Признаки дисквалификации


Введение в России административных судов, в том виде, в котором предлагается в проекте ФКЗ РФ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятом Государственной Думой РФ в первом чтении не приведет к созданию в России полноценного административного судопроизводства. Дело в том, что согласно данному проекту ФКЗ РФ задачей административных судов не станет рассмотрение дел об административных правонарушениях, а только рассмотрение заявлений граждан об оспаривании актов, а также решений и действий (бездействий) органов государственной власти, должностных лиц, дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, споры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных Президентом Российской Федерации Верховному Суду Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации и ряд иных дел, возникающих из публичных правоотношений. Фактически данный проект ФКЗ РФ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» предусматривает создание в России не административного судопроизводства, а только административного процесса. Кроме того, сама формулировка «система административных судов» представляется несколько не точной, поскольку данные суды будут рассматривать не только дела, возникающие из административных правоотношений, но дела, возникающие из иных публично-правовых отношений.

В связи с этим, нам представляется более верным решением — создание института административных судей для рассмотрения дел об административных правонарушениях и системы публичных судов — для пересмотра решений, принимаемых административными судьями и разрешения иных дел, возникающих из административных и других публично-правовых отношении [20].

Эта система представляется нам следующим образом:


Система административных судов



Участковые административные судьи будут рассматривать дела об административных правонарушениях по первой инстанции, федеральный межрайонный публичный суд - пересматривать эти решения в апелляционном порядке, а суд субъекта РФ - в кассационном. Вместе они будут осуществлять правосудие по делам об административных правонарушениях посредством административного судопроизводства. Введение участковых административных судей, по нашему мнению позволит повысить доступность судов для простых граждан, что, как справедливо отмечает Е.Б. Абросимова [21], является важным принципом деятельности органов правосудия, зафиксированным в нормах международного права.

Федеральные межрайонные публичные суды, суды субъектов Российской Федерации, федеральные окружные публичные суды и Верховный Суд Российской Федерации будут осуществлять также правосудие по иным делам, возникающим из административных и других публично-правовых отношений.

Для реализации данных предложений необходимо будет принять Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О системе федеральных публичных судов в Российской Федерации», «Административно-процессуальный кодекс РФ» (регулирующий порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях) и «Публично-процессуальный кодекс Российской Федерации» (регулирующий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, за исключением дел об административных правонарушениях), а также внести ряд изменений в законодательство РФ и, в первую очередь, в ФКЗ РФ «О Судебной системе Российской Федерации» от 23 октября 1996 года [22].


Таблица предлагаемых изменений в действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях


Статьи в действующем кодексе

Предлагаемые дополнения (выделены жирным шрифтом)

Статья 3.11. Дисквалификация

1. Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

2. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

3. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Статья 3.11. Дисквалификация

1. Дисквалификация заключается во временном лишении физического лица права прямо или косвенно участвовать в учреждении или управлении юридическим лицом.

2. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

3. Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица или иным образом участвующие (прямо или косвенно) в управлении юридическим лицом.


По нашему мнению, реализация данных предложений позволит не только повысить эффективность дисквалификации и иных видов административных наказаний, но и наилучшим образом защитить права и интересы граждан, создать полноценную публичную (административную) юстицию, административное судопроизводство и вывести Российское правосудие в разряд передовых в мире.

Тем не менее, можно много говорить об аргументах в пользу создания административных (или публичных) судов или против их создания, но эти же или даже более веские аргументы высказывались многими учеными, как в России, так и за рубежом и сто и двести лет тому назад [23]. Однако последнее слово всегда за законодателем, который пока не торопится с принятием данного решения.

Случаи и порядок применения дисквалификации устанавливается только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 3.2). Основной смысл этого положения заключается в том, что дисквалификация не может устанавливаться законами субъектов РФ. Ее применение устанавливается и регулируется исключительно на федеральном уровне - в КоАП РФ и относится к исключительному ведению Российской Федерации. Однако следует отметить, что процессуальный порядок применения дисквалификации арбитражными судами, кроме КоАП РФ, также регулируется АПК РФ, что противоречит ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ (при ее буквальном толковании) [24].

По нашему мнению, процессуальный порядок применения дисквалификации и иных видов административного наказания было бы целесообразно закрепить в отдельном процессуальном акте. Это может быть «Административно-процессуальный кодекс», либо «Кодекс административного судопроизводства», либо «Кодекс производства по делам об административных правонарушениях» .

Еще в 60-х годах XX века М. Строгович указывал, что «если суд рассматривает дело, выясняет и устанавливает фактические обстоятельства, применяет закон и выносит решение, имеющее обязательную силу, - это, конечно, правосудие, а не что-либо иное. А если это правосудие (а это именно так), то рассмотрение дел происходит в определенных процессуальных формах, проводится определенная процедура судебного разбирательства» [25], а такими учеными как И.Ф. Бартыков, П.С. Дагель, В.А. Елисейкин, В.А. Куклин, обосновывалась необходимость принятия специального Положения об административных проступках, преследуемых в судебном порядке, в котором бы разрешались процессуальные вопросы [26].

В данном вопросе мы согласны с Л.И. Поспеловой, которая отмечает, что закрепление процессуальных норм, регулирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях в КоАП РФ во время первой кодификации административно-деликтного законодательства было вполне оправданным, однако в современных условиях не только накоплен опыт применения данных норм, «но и возросли требования к административно-юрисдикционному процессу, обеспечению законных прав его участников в соответствии с конституционными положениями о правах и свободах человека и гражданина. Поэтому идея раздельной кодификации материальных и процессуальных норм, регулирующих вопросы административной ответственности, на современном этапе не только была, но и остается актуальной, и обрела реальные очертания» [27].

Следует отметить, что в марте 2003 г. Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия обсудил проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» [28], однако в нем не был закреплен порядок производства по делам об административных правонарушениях, что, по нашему мнению не соответствует положениям ст. 118 Конституции РФ. Данное заключение мы делаем в связи с тем, само понятие «административное судопроизводство», как очень точно отмечает Ю.Н. Старилов, состоит из двух элементов: во-первых, как судебной деятельности по осуществлению контроля за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами (административный процесс) и, во-вторых, как применения судами административных наказаний (производство по делам об административных правонарушениях) [29]. Из анализа положений АПК РФ можно сделать вывод, что такой же позиции придерживается и законодатель. Поэтому по нашему мнению, будущий Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации должен регулировать вопросы применения судами административных наказаний (в том числе дисквалификации).

В соответствии с частью 2 ст. 3.11 дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

В Российской Федерации дисквалификация — один из видов административного наказания. Однако она связана с ограничением важнейших прав граждан, закрепленных в Конституции РФ - «права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, закрепленного ч. 1 ст. 34 Конституции РФ» [30] и права на участие в управлении. Поэтому такой срок назначения дисквалификации представляется вполне обоснованным.

Однако из данного правила законодатель все же делает два исключения - в ч. 2 ст. 5.27 и в ч. 2 ст. 14.12 КоАП РФ, где минимальный срок дисквалификации установлен в один год, т.е. в два раза выше общего правила. Этим законодатель, безусловно, попытался подчеркнуть более высокую степень опасности нарушений законодательства о труде и об охране труда, лицом, которое ранее привлекалось к административной ответственности за данное деяние, а также преднамеренное банкротство. Следует отметить, что законодатель в первом случае не предусматривает альтернативного наказания дисквалификации. Этим законодатель, безусловно, попытался подчеркнуть более высокую степень опасности данных правонарушений, а также не допустить недобросовестного руководителя к дальнейшему выполнению организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Довольно интересным по данному вопросу представляется мнение судей Краснодарского края. Как показали результаты проведенного нами в июне 2004 г. анкетирования 189 районных и мировых судей Краснодарского края и 50 (из 58) судей арбитражного суда края, большинство судей общей юрисдикции, участвовавших в анкетировании считают, что нет необходимости пересмотра существующих сроков дисквалификации (73 %), за необходимость увеличения сроков (от 1 года до пяти лет) высказалось 18 %, а за уменьшение (от 3 мес. до 1 года) - вдвое меньше (9 %). Большинство судей арбитражного суда также отмечают, что нет необходимости менять действующие сроки дисквалификации (70 %), однако сторонников увеличения данного срока здесь, напротив, оказалось более чем вдвое меньше (8 %), нежели тех, кто настаивает на уменьшении сроков дисквалификации (20%). Анкетирование показало, что сторонников увеличения срока дисквалификации значительно больше среди тех судей, которым приходилось назначать дисквалификацию.

По нашему мнению так же нет необходимости изменения действующих сроков дисквалификации. На наш взгляд, уменьшение уже установленного законом срока было бы нецелесообразно, поскольку это может существенно снизить эффективность данного вида административного наказания. Увеличение сроков также представляется нам излишним, поскольку дисквалификация - это вид административного, а не уголовного наказания и должно быть соответствующим (не излишне жестким), поскольку и так связано с ограничением важнейших прав граждан, закрепленных в Конституции РФ — права на осуществление предпринимательской деятельности и право на участие в управлении.

Следует отметить, что первоначально авторами действующего КоАП сроки дисквалификации предусматривались от 1 года - до пяти, однако с ними не согласился Президент РФ, как с излишне жесткими.

В Великобритании, например, где дисквалификация - уголовная мера наказания, ее максимальный срок составляет 15 лет, и, как правило, он колеблется, в зависимости от состава преступления, от 5 до 15 лет [31]. По нашему мнению в России если увеличивать срок дисквалификации, то только как меры уголовного наказания.

Дисквалификация применяется только к физическим лицам. К ним относятся лица, осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, члены совета директоров, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо арбитражные управляющие. Юридическое лицо обладать данными признаками не может - это первое основание того, что дисквалификация не применяется к юридическим лицам.

Второе основание заключается в том, что последствия назначения дисквалификации применимы лишь к физическим лицам — лишение их права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Субъекты, к которым применяется дисквалификация, должны обладать одним из следующих признаков: 1) осуществлять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, 2) являться членами совета директоров, 3) осуществлять предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, 4) являться арбитражными управляющими.

Под юридическим лицом понимается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде [32].

Юридические лица приобретают гражданские права и принимают на себя гражданские обязанности через свои органы (высшие и исполнительные), действующие в соответствии с Гражданским кодексом РФ, федеральными законами, иными правовыми актами и учредительными документами.

Организационно-распорядительные функции в органе юридического лица включают в себя руководство трудовым коллективом, определенным участком работы, отдельными работниками — это подбор и расстановка кадров, планирование работы, организация труда подчиненных, контроль и проверка исполнения приказов и распоряжений, поддержание трудовой дисциплины и т. д.

Всякий работник государственных или муниципальных органов и организаций, имеющий в подчинении других сотрудников, руководящий их деятельностью, направляющий и организующий их работу, является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей. Такие функции, в частности, осуществляют руководители министерств, ведомств, комитетов, департаментов, заведующие учреждениями науки, культуры, образования и т. д.

Административно-хозяйственные функции в органе юридического лица включают в себя полномочия по управлению и распоряжению государственным или негосударственным имуществом: установление порядка его хранения, переработки, реализации, учет и контроль над расходованием материальных ценностей, получение и выдача денежных средств и документов и т. д. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники планово-хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители и т. д.

Руководители и другие работники, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в негосударственных учреждениях (например в коммерческих структурах, различных фондах, общественных объединениях), должностными лицами, согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ, не являются, однако их административно-правовой статус приравнивается к статусу должностного лица.

Организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органе юридического лица могут осуществлять различные субъекты, все зависит от формы организации того или иного юридического лица.

Такими субъектами могут выступать: члены общего собрания участников общества с ограниченной ответственностью или участники его исполнительного органа (коллегиального (дирекция, правление и т.д.) или единоличного (директор, управляющий и т.д.)); члены совета директоров (наблюдательного совета), члены исполнительного органа акционерного общества, который также может быть коллегиальным (правление, дирекция) или единоличным (директор, генеральный директор); это могут быть руководители коммерческой организации (управляющей организации) или индивидуальный предприниматель (управляющий), если им, по решению общего собрания акционеров общества, переданы по договору полномочия единоличного исполнительного органа акционерного общества [33], это может быть арбитражный управляющий, главный бухгалтер [34] и др.

По данному вопросу примечательна точка зрения В.Д. Сорокина, который считает неуместным применение в данном контексте термина «физическое лицо». Судя по наименованию должностей, определяющих весьма обширные и ответственные функции их носителей, по его мнению, законодателю следовало бы употребить в ч. 1 ст. 3.11 КоАП РФ официально признанный в административном праве термин «должностное лицо» [35].

Однако более предпочтительной по данному вопросу представляется точка зрения А.Б. Агапова, который отмечает, что «административное наказание в виде дисквалификации может быть применено только к физическому лицу, наделенному правомочиями должностного лица, а также к индивидуальным предпринимателям» [36].

По нашему мнению, с точкой зрения В.Д. Сорокина трудно согласиться, поскольку в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ к физическим лицам, осуществляющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в органе юридического лица могут относиться как «должностные лица», так и «лица, приравненные к должностным», должностными не являясь. Таким образом, в случае принятия предложения

В.Д. Сорокина значительное число нынешних субъектов дисквалификации (собственно во многом, ради которых и ввели данный вид административного наказания) будет выведено из-под административной ответственности.

Так, согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ «под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». То есть, руководители и другие работники, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в иных учреждениях (например, в коммерческих структурах, различных фондах, общественных объединениях), должностными лицами, согласно примечанию к ст. 2.4, не являются.

Далее в примечании к той же статье КоАП РФ поясняется, что «совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное». Однако тот факт, что указанные лица привлекаются к административной ответственности как должностные, не превращает их автоматически в должностных лиц и не дает нам оснований их так называть. Иначе говоря, понятие «физического лица, осуществляющего организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, члена совета директоров, а также лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе арбитражного управляющего» шире понятия «должностного лица», поскольку включает в себя как собственно «должностных лиц», так и «лиц приравненных к должностным».

В этой связи, необходимо отметить, что вступающие в силу с 01.06.2005 г. статьи 5.53 и 14.28 КоАП РФ предусматривают применение дисквалификации только к должностным лицам, однако, согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ, это не исключает ее применения к лицам, приравненным к должностным.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Проблема разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности
Тенденции развития государственного аппарата и меры по преодолению коррупции
Организация и проведение выборов Президента России
К вопросу о структуре административного процессуального кодекса
Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова
Вернуться к списку публикаций