2014-01-17 12:27:35
ГлавнаяАдминистративное право — Дисквалификация в системе мер административного наказания и ее соотношение с иными видами наказания



Дисквалификация в системе мер административного наказания и ее соотношение с иными видами наказания


Дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ).

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч.1 ст. 3.11 КоАП РФ).

Дисквалификация может быть применена к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим.

Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Весьма любопытной представляется практика применения дисквалификации в России. Так, за 2002 год было дисквалифицировано только мировыми судьями 591 лицо [34], а всеми судами общей юрисдикции, включая и мировые суды, — 727 лиц, из которых на основании норм КоАП РФ - 705. что составило 0,04 % от общего числа правонарушителей, подвергнутых административным наказаниям, судами общей юрисдикции. В 2003 году этот показатель значительно снизился и составил 294 лица или 0,01 % от общего числа назначенных наказаний федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями. Однако уже в 2004 г. число дисквалифицированных лиц в России по сравнению с 2003 г. увеличилось почти в пять раз и составило 1465 лиц (Ведомственные статистические источники Судебного департамента РФ. Отчет о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями административных дел в Российской Федерации за 2002 - 2004 г.г.).

В Краснодарском крае, например, за 2002 год судами общей юрисдикции было дисквалифицировано 2 человека, за 2003 - 16, а за 2004 - 128 человек. То есть фактически, число дисквалифицированных лиц ежегодно увеличивалось в восемь раз, однако от общего числа наложенных наказаний в крае это количество составило в 2003 г. всего 0,01 %, а в 2004 г. - 0,09 %.

Следует отметить, по данным Управления по контролю за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих Минюста России, практика применения дисквалификации арбитражными судами в последнее время также увеличивалась. Так, из 17 дисквалифицированных лиц арбитражными судами, информация о которых имелась в данном Управлении, 9 — были дисквалифицированы в 2004 г. [35].

Снижение количества дисквалифицированных лиц судами общей юрисдикции на общефедеральном уровне (с 727 лиц в 2002 г. до 294 - в 2003 г.) объясняется тремя основными причинами:

1. Устранением ряда ошибок при применении дисквалификации;

2. Отказ в предоставлении информации соответствующим органам о случаях дисквалификации;

3. Несовершенство механизма применения дисквалификации.

Подтверждая первую причину снижения количества дисквалификаций в 2003 г. можно привести следующие статистические данные. Так, в 2002 году, в нарушение Конституции РФ, КоАП РФ, других федеральных законов и всякого здравого смысла, дисквалификация совершенно незаконно и не обоснованно применялась за мелкое хищение чужого имущества (ст. 49; 7.27 КоАП РФ) - 2 случая; за незаконное использование экземпляров произведений (фонограмм) (ст. 150/4 КоАП РФ) - 1 случай; за нарушение порядка занятия ИТД (ст. 156 КоАП РФ) - 1 случай; за злостное неповиновение при пресечении нарушений общественного порядка (ст. 165; 19.3 КоАП РФ) - 8 случаев; за неповиновение работнику милиции, другому должностному лицу или представителю общественности (ст. 165/5; 19.4 ч. 1 и 3 КоАП РФ) - 6 случаев; за нарушение режима Государственной границы (режима пребывания на территории РФ) (ст. 183/1 КоАП РФ) - 7 случаев; за правонарушения, предусмотренные Таможенным кодексом РФ - 20 случаев; за правонарушения, предусмотренные законами РФ, нормы которых не включены в КоАП РФ - 2 случая и т.д. Значительное число указанных дисквалификаций применялось районными судами. Выявленная статистика за 2003 - 2004 гг. свидетельствует о почти полном искоренении указанных нарушений, хотя, исключения по-прежнему имеются.

Отказ в предоставлении информации соответствующим органам о случаях дисквалификации встречается довольно часто. Однако подсчитать количество таких случаев и выявить их - не простая задача, так как фактически отсутствует соответствующий механизм и если дисквалифицированное лицо не обжалует решение, в частности, мирового судьи о дисквалификации, то выявить такую дисквалификацию, если сам судья не подаст соответствующие данные, очень непросто. Следует отметить, что за 2002 - 2003 гг. только судами общей юрисдикции РФ было дисквалифицировано (по официальным данным) 1021 лицо, однако по состоянию на середину марта 2004 г. ФСФО России, которая ведет реестр дисквалифицированных лиц, располагала информацией о немногим более 70 дисквалификаций т.е. всего около 7 %! В связи с этим эффективность дисквалификации значительно снижена.

Однако данный факт не в коем случае не должен провоцировать вопрос о надобности дисквалификации как меры административного наказания. Данный вид наказания обладает значительными превентивными свойствами и сам факт угрозы применения дисквалификации, способен предотвратить совершение ряда правонарушений. Кроме того, правонарушения, на борьбу с которыми направлен данный вид административного наказания, как правило, затрагивают большое количество граждан и носят более высокую степень общественной вредности.

Как справедливо отмечает В.И. Сергеев, «в Российском бизнесе сейчас очень остро стоит проблема злоупотребления должностных лиц обществ и компаний своими полномочиями. Директорский корпус (или единоличный исполнительный орган в лице генерального директора, президента) в любой компании со временем становится настолько влиятельным, что при определенных условиях может или сделать свою организацию процветающей, или «утопить» ее, т.е. обанкротить, а затем спокойно уйти, предоставив решать навалившиеся проблемы другим: учредителям, ликвидационной комиссии, конкурсным управляющим и пр.» [36]. Именно на решение данной проблемы и направлен новый вид административного наказания - дисквалификация.

Также, следует отметить, что там, где альтернативно с дисквалификацией к руководителям юридических лиц применяется административный штраф (до 50 МРОТ или 5 тыс. рублей), он практически не эффективен. А, как очень точно отмечает А.Б. Агапов, «основным субъективным фактором предотвращения повторного совершения лицом правонарушения является осознания им необходимости применения карательных санкций, предусмотренных законом» [37]. Об этом же говорит И. Невинная, отмечая что, по словам работников прокуратуры Свердловской области, только одно «показательное» дело о дисквалификации в области приводит в чувство всю округу: работники понимают, что у них есть реальная защита, предприниматели трезвеют и ищут иные способы поправить финансовые дела своих предприятий, не «занимая» денег у коллектива [38].

Приведенные нами данные свидетельствует о том, что пока дисквалификация не получила своего широкого распространения. И все же попытаемся выявить мнение самих судей о дисквалификации, и то, какие факторы, по их мнению, мешают успешному применению данного вида административного наказания.

Для более глубокого анализа рассматриваемой проблемы в июне 2004 г. нами было проведено анкетирование 189 районных и мировых судей Краснодарского края и 50 (из 58) судей арбитражного суда края.

Анкетирование показало, что более 51 % опрошенных районных и мировых судей не сталкивались на практике с применением дисквалификации, 35 % - приходилось рассматривать дела об административных правонарушениях, за которые назначается дисквалификация, и только 13 % - приходилось назначать дисквалификацию. Следует отметить, что данные показатели сильно отличаются в разных судах. Так, например, 87 % судей г. Новороссийска и 86 % судей Калининского района никогда не сталкивались на практике с применением дисквалификации, в то время как в Советском суде г. Краснодара и в суде Кореновского района, это показатель составил соответственно 17 % и 37 %. Однако показатели по судам общей юрисдикции сильно отличаются от данных опроса судей арбитражного суда, 94 % которых заявили, что не сталкивались на практике с применением дисквалификации, и только 6 % приходилось рассматривать дела об административных правонарушениях, за которые назначается данный вид административного наказания, однако так ни разу дисквалификация и не была назначена судьями арбитражного суда Краснодарского края.

Приведенные данные подтверждают тот факт, что дисквалификация, как правило, назначается крайне редко (а в Арбитражном суде Краснодарского края вообще не назначалась). Однако 96 % опрошенных районных и мировых судей считают, что введение дисквалификации оправдано, т.к. это существенно повышает ответственность руководителей юридических лиц, хотя 50,5 % судей все же отмечают, что механизм ее реализации еще до конца не проработан, и только 2 % - указывают, что введение данного вида административного наказания не оправдано. Противников дисквалификации в арбитражном суде оказалось втрое больше - 6 %, а в поддержку дисквалификации высказалось 94 %, причем значительно меньше судей указали на то, что механизм ее реализации еще до конца не проработан - 30 % (по нашему мнению столь низкий показатель объясняется тем, что абсолютному большинству судей данного арбитражного суда просто не приходилось на практике сталкиваться с дисквалификацией).

Довольно интересным оказалось мнение судей о необходимости пересмотра существующих сроков дисквалификации (от 6 мес. до трех лет). Большинство районных и мировых судей участвовавших в анкетировании считают, что такой необходимости нет (73 %), за необходимость увеличения сроков (от 1 года до пяти лет) высказалось 18 %, а за уменьшение (от 3 мес. до 1 года) - вдвое меньше (9 %). Большинство судей арбитражного суда также отмечают, что нет необходимости менять действующие сроки дисквалификации (70 %), однако сторонников увеличения данного срока здесь, напротив, оказалось более чем вдвое меньше (8 %), нежели тех, кто настаивает на уменьшении сроков дисквалификации (20%).

Отвечая на вопрос анкеты, «какие факторы мешают успешному применению дисквалификации», абсолютное большинство судей арбитражного суда указывали на сравнительно небольшую практику ее применения (70 %) и на несовершенство законодательства регулирующего данные вопросы (46 %). Практически такого же мнения придерживаются районные и мировые судьи, участвовавшие в опросе, 66 % которых отметили сравнительно небольшую практику применения дисквалификации и 45 % указали на несовершенство законодательства. Весьма примечателен тот факт, что некоторые судьи указывали, что нет препятствий на пути эффективного использования данного вида административного наказания, а некоторые даже отмечали, что «их коллеги просто еще не оценили по достоинству дисквалификацию». Особо следует подчеркнуть тот факт, что большинство судей, которые назначали дисквалификацию, в качестве фактора мешающего ее успешному использованию называли несовершенство законодательства, а которые еще не сталкивались на практике с дисквалификацией - чаще называли небольшую практику ее применения.

Рассматривая вопросы соотношения дисквалификации с иными видами административных наказаний [39], большинство ученых вполне справедливо отмечает, что наиболее общими чертами с «дисквалификацией» обладает «лишение специального права».

Как вполне справедливо отмечает А.П. Шергин, дисквалификация является своеобразным аналогом лишения права заниматься определенной деятельностью, применяемым к специальным субъектам [40]. Однако, несмотря на некоторые сходства ее необходимо отличать от дисквалификации [41].

Так, дисквалификация применяется только к субъектам, обладающим особым правовым статусом и управляющим юридическим лицом, за нарушение административно-правовых запретов. К ним КоАП РФ относит лиц, осуществляющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, членов совета директоров, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим. Административное наказание в виде лишения физического лица специального права заключается в том, что в течение определенного срока данному лицу запрещается пользоваться ранее предоставленным ему правом в соответствии с установленными правилами. В данном случае, во-первых, физическое лицо может не иметь ни какого отношения, ни к предпринимательской деятельности, ни к управлению юридическим лицом, а во-вторых, основание применения лишения специального права не связано с осуществлением лицом организационно-распорядительных, или административно-хозяйственных функций [42].

Среди субъективных прав физических лиц по правовому источнику их возникновения можно выделить права, возникающие непосредственно на основе нормативного акта, и права, основанные на индивидуальном юридическом акте. К первой группе относятся конституционные права граждан, а во втором случае, чтобы возникло субъективное право, необходим специальный индивидуальный акт управления, который предопределяет предоставление такого права данному лицу.

Поэтому, по нашему мнению, основное отличие дисквалификации от лишения специального права заключается в том, что применение дисквалификации ограничивает права, предоставленные каждому гражданину на основании закона, в том числе конституционные права граждан - лишение права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в состав директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом или иным образом участвовать в управлении юридическим лицом, а лишение специального права относится к лишению прав субъекта административно-правовых отношений заниматься определенной деятельностью, предоставленное ему индивидуальным юридическим актом управления, по собственному желанию, — права на охоту и право на управление транспортными средствами.

Срок дисквалификации установлен в пределах от шести месяцев до трех лет. Как отмечает А.Б. Агапов, «применительно к административным наказаниям, предусматривающим временные параметры их исполнения, минимальный и максимальный сроки дисквалификации, установленные ч. 2 ст. 3.11 КоАП являются наиболее продолжительными (ср. с ч. 2 ст. 3.8 КоАП)» [43]. Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет, причем максимальный размер такого срока, назначаемого за повторное нарушение, устанавливается санкцией соответствующей статьи особенной части КоАП РФ.

Применение дисквалификации и лишения специального права закон относит к компетенции судьи, однако в первом случае наказание назначается не только судьями судов общей юрисдикции, но и арбитражными судами за такие правонарушения как преднамеренное банкротство, ненадлежащее управление юридическим лицом, совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий. Более подробно соотношение дисквалификации и лишения специального права указано в Таблице 1.

Следует отметить, что действующий КоАП РФ предусматривает дисквалификацию альтернативно с административным штрафом за совершение следующих административных правонарушений: фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12); неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13); ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21); совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22); предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ч. 4 ст. 14.25), а с 1 июня 2005 г. - также за незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю (ст. 5.53) и за незаконное получение или предоставление кредитного отчета (14.28). Кроме того, административный штраф является самым распространенным административным наказанием, так называемым «универсальным видом наказания». В связи с этим, считаем целесообразным более подробно рассмотреть вопросы соотношения дисквалификации с административным штрафом (См. Таблица 1).

Следует особо отметить, что ряд ученых-административистов вполне справедливо акцентируют вопрос на необходимости отличия дисквалификации от уголовного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ) [44]. Так, например, вполне обоснованно И.В. Максимов отмечает, что «в отличие от дисквалификации лишение права занимать определенные должности и заниматься определенной деятельностью применяется за совершение преступления, может быть как основным, и в этом случае составлять срок от года до пяти лет, так и дополнительным наказанием — от шести месяцев до трех лет, влечет за собой судимость и может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления» [45].

В связи с этим считаем целесообразным сравнивая дисквалификацию с лишением специального права и с административным штрафом, также сравнить ее также с уголовным наказанием в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (См. Таблицу 1).


Таблица 1. Соотношение дисквалификации с лишением специального права, с административным штрафом и с уголовным наказанием в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью


Дисквалификация

Лишение специального права, предоставленного физическому лицу

Административный штраф

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью

Административное наказание

Административное наказание

Административное наказание

Уголовное наказание

Основное наказание

Основное наказание

Основное наказание

Как основное, так и дополнительное наказание

Применяется к физическим и юридическим лицам

Применяется только к физическим лицам

Применяется к физическим и юридическим лицам

Применяется только к физическим лицам

Не может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления

Может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления

Может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления

Может применяться к государственным служащим и должностным лицам органов местного самоуправления

Устанавливается только КоАП РФ

Устанавливается только КоАП РФ

Устанавливается КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях

Устанавливается только УК РФ

Не влечет судимости

Не влечет судимости

Не влечет судимости

Влечет судимость

Назначается судьей

Назначается судьей

Назначается не только судьей, но и иными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях

Назначается судьей

Устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет

Устанавливается на срок от одного месяца до двух лет

Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда. Размер административного штрафа, налагаемого на граждан и исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда, не может превышать двадцать пять минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц - одну тысячу минимальных размеров оплаты труда.

Устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания

Заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ

Заключается в лишении физического лица ранее предоставленного ему специального права (управления транспортным средством и охоты)

Заключается в денежном взыскании и может выражаться в величине, кратной: а) минимальному размеру оплаты труда; б) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения; в) сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.

Заключается в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью

Применяется к специальным субъектам (лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, к членам совета директоров, а также к лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в том числе к арбитражным управляющим

Применяется к специальным субъектам, наделенным специальным, ранее им предоставленным по их желанию правом (право управления транспортным средством или право охоты)

Применяется ко всем субъектам

Может применяться ко всем физическим лицам

Длящееся наказание

Длящееся наказание

Разовое наказание

Длящееся наказание

Частичная альтернативность (исключение - ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ

Полная альтернативность

Частичная альтернативность

Полная альтернативность

Ограничение конституционных прав граждан

Лишение специальных, ранее приобретенных гражданином по собственному желанию прав

Ограничение конституционных прав граждан

Ограничение конституционных прав граждан

Оказывает исправительно-воспитательное воздействие и создает невозможность совершения новых правонарушений

Оказывает исправительно-воспитательное воздействие и создает невозможность совершения новых правонарушений

Оказывает только исправительно-воспитательное воздействие

Оказывает исправительно-воспитательное воздействие и создает невозможность совершения новых правонарушений




← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Организация и проведение выборов Президента России
Административно-правовой статус сотрудника милиции
Классификация доказательств по делам об административных правонарушениях и их источников.
Административная ответственность за нарушение правил лицензирования
Реформы 60-70-х годов XIX века в России и переход от полицейского государства к правовому
Вернуться к списку публикаций