2014-01-17 12:27:35
ГлавнаяАдминистративное право — Дисквалификация в системе мер административного наказания и ее соотношение с иными видами наказания



Дисквалификация в системе мер административного наказания и ее соотношение с иными видами наказания


В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административные наказания признаются разновидностью мер административного принуждения. От иных мер административного принуждения они отличаются тем, что: а) являются карательными санкциями; б) преследуют специфические цели; в) применяются в соответствии с детально урегулированной правом процедурой. Кроме того, очень важен и формальный момент. На практике административными наказаниями могут считаться только те принудительные меры, которые законодатель на федеральном уровне включил в перечень видов административных наказаний (ст. 1.3 КоАП РФ). Так, вполне справедливо отмечает Э.Н. Ренов, временное лишение права пользования библиотекой, отзыв лицензии и ряд иных принудительных средств воздействия, предусмотренных федеральными административно-правовыми нормами и применяемых в административном порядке, не признаются административными наказаниями, а следовательно, и применяются не в порядке производства по делам об административных правонарушениях [1].

Как отмечает А.Б. Агапов, «административное наказание применяется к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения и заключается в предусмотренном КоАП РФ ограничении прав и свобод физического лица либо правомочий юридического лица - нарушителя» [2].

Административные наказания являются карательными санкциями, которые могут применяться за нарушение норм административного, конституционного, трудового (ст. 5.27 — 5.34 Ко АП РФ и др.), финансового (ст. 15.1 — 15.15 КоАП РФ и др.), гражданского (ст. 7.17, 7.27 КоАП РФ и др.), гражданско-процессуального, уголовно-процессуального (ст. 17.4 КоАП РФ) и других отраслей права. Их применение наносит виновному правовой урон, временно ухудшает его правовое положение (ограничивает права, возлагает дополнительные обязанности), а также создает состояние наказанности, которое прекращается, если лицо в течение года со дня окончания исполнения постановления не совершило нового административного правонарушения.

В положениях Конституции РФ 1993 года обозначены три основных направления дальнейшего совершенствования административных наказаний:

1. их демократизация;

2. становление и развитие административного судопроизводства;

3. повышение эффективности административных наказаний.

На процесс демократизации основное влияние оказали положения ст. 2 и 18 Конституции РФ, согласно которым «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Кроме того, значительное влияние оказали статьи 45 и 46 Конституции РФ, согласно которым гарантируется государственная и судебная защита прав и свобод человека и гражданина; статьи 34, 35 и 37, где закрепляются широкие права граждан в экономической и предпринимательской сферах, запрещается принудительный труд, отмечается, что право частной собственности охраняется законом, а также никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Довольно важное значение имеют положения и ряда других статей Конституции Российской Федерации.

В связи с этим, в области административных наказаний произошел ряд изменений. Так, новый КоАП РФ заменил термин «административные взыскания» на юридически более точный - «административные наказания»;

Следует отметить, что КоАП РФ ввел новый термин, ранее не известный ни российской, ни советской административной науке - «административные наказания». По нашему мнению, это, безусловно, прогрессивный шаг законодателя, и как нам представляется, новое наименование мер административной ответственности:

1. ликвидирует один из парадоксов, когда, следуя букве закона, нужно было «взыскивать» предупреждение, административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства и т.д. Теперь новый термин «административное наказание» может быть применен ко всем видам ответственности, установленным КоАП РФ.

2. лучше, нежели старое, раскрывает их карательное содержание и предназначение. В частности в ст. 3.1 КоАП РФ отсутствует в качестве одной из целей административного наказания — воспитание правонарушителя. Кроме того, «ежегодный вал административных проступков, по экспертной оценке превышает 100 миллионов, действительного количества совершаемых административных правонарушений не знает никто» [3], так за 2004 год только судами общей юрисдикции были подвергнуты административным наказаниям 3 174 тыс. человек (Ведомственные статистические источники Судебного департамента РФ. Отчет о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями административных дел в Российской Федерации за 12 месяцев 2004 г.). Учитывая приведенные данные, считаем вполне обоснованным переход правоприменителя к подавлению социального зла, коим следует считать количество совершаемых в стране административных правонарушений, о чем также говорит А.С. Дугенец [4].

3. сближает с уголовными наказаниями, отражает общие черты этих видов ответственности (применение карательных санкций за совершение правонарушений, составы которых четко закреплены законами, только субъектами публичной власти к лицам, которые не находятся от них в служебной зависимости). Следует отметить, что такая модель приближает нас к европейскому праву, где фактически отсутствует четкое разграничение уголовных и административных наказаний.

4. отображает общие черты данных видов ответственности.

Большим шагом вперед считаем положения части 2 ст. 3.1 КоАП РФ, где особо подчеркивается, что административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесения вреда деловой репутации юридического лица.

Система административных наказаний в своем философско-правовом (широком) понимании представляется как внутренне организованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокупность которых выражает функциональное предназначение административного наказания в социальной среде [5].

Под системой административных наказаний в узком смысле понимается закрепленный в законодательстве в определенной последовательности (по степени тяжести) «относительно устойчивый, дифференцированный перечень мер административной ответственности, объединенных общностью оснований, целей, функций и процедуры применения» [6].

В ст. 3.2 КоАП РФ дан систематизированный и исчерпывающий перечень административных наказаний, а вместе они образуют систему административных наказаний, которая включает разные по содержанию, тяжести и иным признакам карательные санкции:

1. предупреждение;

2. административный штраф;

3. возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4. конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5. лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

6. административный арест;

7. административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8. дисквалификация.

Данная система, или как ее называет Д.Н. Бахрах «лестница наказаний», имеет наибольшее значение, когда нормы содержат альтернативные санкции [7] (например, дисквалификацию и административный штраф в статьях ст. 14.12, ст. 14.13, ст. 14.21, ст. 14.22, ч. 4 ст. 14.25, а с 01.06.2005 г. - в статьях 5.53 и 14.28). Как свидетельствует практика, одни административные наказания используются очень часто, другие - значительно реже.

Указанная система административных наказаний сформировалась не сразу. Она прошла долгий путь в своем развитии. Как отмечают В. Лукьянов и Н. Борисова, «рост правонарушений служил причиной издания приказов, призывов к ужесточению принимаемых мер. За этим следовал всплеск справедливого возмущения чрезмерными санкциями и придирками, который находил свое отражение в прессе. Реагируя на это, административная практика смягчалась, переходя к неоправданному либерализму и попустительству. Правонарушения росли снова, и все начиналось сначала. Таким образом, санкции периодически пересматривались - то в сторону смягчения, то ужесточения. Но вопрос о том, какую именно меру из достаточно широкого диапазона возможных санкций следует применять в каждом конкретном случае, остается нерешенным» [8]. Однако, как бы там не было, «ослабление борьбы с правонарушениями, влекущими административную ответственность, как показывает практика, приводит к активизации преступности. Таким образом административные взыскания (наказания) являются средством предупреждения не только административных проступков, но и преступлений» [9].

Менялось количество административных наказаний, менялись их названия и сущность. Так начиная с трех административных наказаний в начале 20-х годов прошлого века (лишение свободы на срок до двух недель; назначение на принудительные работы без лишения свободы сроком до одного месяца; и административный штраф) к 1984 году в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях [10] их число достигло семи, сформировав основу нынешней системы административных наказаний. В 1995 году к их числу был добавлен новый восьмой вид наказания — «административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства». Современную систему административных наказаний закрепил новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который был введен в действие 1 июля 2002 года. Новый КоАП РФ исключил такой вид административного наказания как «исправительные работы» и ввел новый - «дисквалификацию».

Исключение исправительных работ было вполне обосновано: во-первых, его нельзя однозначно было признать в полной мере соответствующим Конституции РФ, в частности ст. 37, согласно которой: «труд свободен. Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию. Принудительный труд запрещен». Исправительные работы предусматривали (ст. 31 КоАП РСФСР), что лицо, к которому они применяются, обязано иметь постоянное место работы, чтобы из его заработка удерживалась определенная часть дохода, а также, такое лицо в данный период имело определенные ограничения по переходу на другое постоянное место работы. Кроме того, данное лицо, не имеющее работы, обязано было трудоустроиться самостоятельно либо встать на учет в органах службы занятости, и не вправе было отказаться от предложенной органами службы занятости работы или переквалификации. Во-вторых, они имели небольшую эффективность и практически не применялись. Так в 2002 году судами общей юрисдикции они были назначены всего 363 лицам, или 0,04% от общего числа правонарушителей [11].

Новый — восьмой вид административного наказания - дисквалификация, стал ответом законодателя на все растущее количество правонарушений в экономической сфере и в области охраны труда. Введение дисквалификации нельзя рассматривать только как средство ужесточения административной ответственности. Скорей ее следует признать новым способом повышения эффективности административных наказаний в целом и реализации принципа «неотвратимости наказания», поскольку к субъектам, к которым она применяется (в большинстве своем это руководители организаций) нельзя применить с высокой степенью эффективности иные административные наказания, в том числе и универсальный - административный штраф. Дисквалификация — это важный шаг на пути индивидуализации административных наказаний, который позволит значительно лучше учесть индивидуальные особенности правонарушителя и подобрать к нему наиболее действенный вид административного наказания. Настоящие размеры административного штрафа могут быть чрезмерно высокими для одних руководителей и незначительными для других, а правонарушения, которые совершаются данными субъектами, причиняют значительно больший вред по сравнению с иными нарушениями, совершаемыми обычными гражданами. А поскольку дисквалификация - длящееся наказание, ее применение лишает правонарушителя на определенный срок возможности повторного совершения аналогичного правонарушения.

Следует отметить, что не все ученые согласны с решением законодателя «поставить» дисквалификацию на восьмое место в системе административных наказаний. Так, И.В. Максимов и Э.Н. Ренов считают, что если бы законодатель в ст. 3.2 КоАП РФ поставил дисквалификацию на шестую позицию в перечне видов наказаний, «лестница наказаний», выглядела бы логичнее [12]. Однако, по нашему мнению, такая позиция ученых представляется несколько спорной, поскольку дисквалификация — вид административного наказания, который ограничивает конституционные права граждан на довольно длительный период (до трех лет). К примеру, административный арест тоже ограничивает конституционные права граждан, но срок несравнимо меньше (до пятнадцати суток), а такой вид административного наказания как лишение специального права может назначаться на срок до двух лет, тем более, что в этом случае ограничиваются не конституционные права граждан, а специальные, ранее ему предоставленные.

Все восемь видов административных наказаний помещенных на различные ступени названной выше системы административных наказаний, тесно связаны между собой. Прежде всего, их объединяет общая цель - защита правопорядка, воздействие на лиц, виновных в совершении административных правонарушений, предупреждение новых нарушений правовых норм. По содержанию каждое административное наказание является карой, назначаемой за правонарушение. Применение любого из них означает привлечение лица к административной ответственности, официальное осуждение деяния как общественно вредного, противоправного, а, кроме того, влечет неблагоприятные юридические последствия.

Систему административных наказаний характеризует общее основание их применения - административное правонарушение. Действующее законодательство устанавливает, кроме того, единые принципы и общий порядок их применения.

Среди наказаний по содержанию карательного воздействия административистами различаются морально-правовые (предупреждение), имущественные (штраф, возмездное изъятие, конфискация), ограничивающие личные свободы (административный арест, административное выдворение), организационные (лишение специального права, дисквалификация). Некоторые наказания являются чисто карательными и только косвенно оказывают профилактическое воздействие (штраф, предупреждение), другие, карая, вместе с тем непосредственно предупреждают новые правонарушения (конфискация, дисквалификация, лишение специального права, выдворение) [13].

Необходимо выделить административные наказания, которые могут устанавливаться только КоАП РФ (возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; и дисквалификация), а такие административные наказания как предупреждение и административный штраф могут устанавливаться как КоАП РФ, так и законами субъектов РФ.

Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний.

Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве, как основного, так и дополнительного административного наказания.

За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности.

Можно различать виды наказания, которые оказывают только исправительно-воспитательное воздействие (например, административный штраф) и, которые наряду с исправительно-воспитательным воздействием создают невозможность совершения новых правонарушений (например, дисквалификация, лишение специального права). По мнению Д.Н. Бахраха, «взыскания (наказания) второй группы в какой-то степени сходны с мерами пресечения, с их помощью осуществляется специальная превенция» [14].

Некоторые административные наказания могут применяться только в судебном порядке (возмездное изъятие, конфискация, лишение специального права, административный арест, дисквалификация), а также те, что могут назначаться и судьями, и административными органами (их должностными лицами). В административном порядке КоАП РФ разрешает применять только предупреждение, штраф, а в особых случаях - административное выдворение за пределы Российской Федерации.

По объекту ограничительного воздействия все виды административных наказаний делятся на: 1) административные наказания, направленные на корреляцию морально-правовых установок личности виновного (предупреждение); 2) административные наказания, направленные на ограничение имущественных прав (финансовых интересов и права собственности) виновного (административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения); 3) административные наказания, направленные на ограничение субъективных прав административно-разрешительной системы (лишение специального права, предоставленного физическому лицу); 4) административные наказания, направленные на ограничение профессиональных (социально-трудовых) прав виновного (дисквалификация); 5) административные наказания, направленные на ограничение личных прав (свободы, свободы передвижения и т.д.) виновного (административный арест, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства) [15].

Теперь остановимся более подробно на отдельных видах административных наказаний.

Предупреждение (ст. 3.4 КоАП РФ). Это мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.

Предупреждение - это наиболее «мягкая» мера административного наказания, однако обладает всеми признаками последнего, и в отличие, например, от устного замечания, которое административным наказанием не является и не влечет соответствующих последствий (в частности лицо, к которому применено предупреждение, считается подвергнутым административному наказанию и в случае совершения в течение года однородного проступка данное обстоятельство будет расцениваться как отягчающее административную ответственность). Как указано в ст. 2.9 КоАП РФ, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Предупреждение не имеет столь массового применения как, например, административный штраф, лишение специального права или административный арест. Так, по данным Судебного департамента РФ, за 12 месяцев 2004 года в Российской Федерации предупреждение было назначено 21 276 лицам или 0,67 % от общего числа лиц подвергнутых наказанию, а, например, в Краснодарском крае - 948 лицам, или 0,66 %.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Административно-налоговая деликтология
Административная и уголовная ответственность в сфере лицензирования
Меры поощрения, ответственности и ограничения государственных служащих Российской Федерации
К вопросу о роли государственной службы в укреплении законности
Об ответственности за посягательство на здоровье населения и общественную нравственность
Вернуться к списку публикаций