2014-01-17 11:58:29
ГлавнаяАдминистративное право — Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации



Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации


Особенности применения дисквалификации арбитражными судами

В соответствии с третьим абзацем ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ судьи арбитражных судов вправе назначать дисквалификацию индивидуальным предпринимателям по статьям 14.12 (фиктивное или преднамеренное банкротство), 14.13 (неправомерные действия при банкротстве), 14.21 (ненадлежащее управление юридическим лицом), 14.22 (совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела «об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда».

Поскольку ГПК РФ не определяет процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и применение дисквалификации судами общей юрисдикции и мировыми судьями, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, то он устанавливается разделами IV — V КоАП РФ [1].

Новый АПК РФ напротив, попытался наиболее подробно определить порядок и особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах (ст. 29, а также главы 22 и 25 АПК РФ).

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ и п. 18. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» [2] дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности.

Однако, в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ однозначно говорится, что «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях», ни о каком АПК РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях даже не упоминает. Кроме того, прямо противоречат друг другу положения ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ (согласно которому административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в соответствии с КоАП РФ) и ч. 1 ст. 206 АПК РФ (в соответствии с которой решение по делу о привлечении к административной ответственности принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 АПК РФ).

Фактически получается, что названные положения АПК РФ разрушают идею консолидации всего законодательства об административных правонарушениях в двух нормативных актах - КоАП РФ и законе субъекта РФ об административных правонарушениях, что считалось одним из самых главных достижений нового КоАП РФ [3].

Данный факт вполне обоснованно вызывает резкую критику ведущих ученых. Так, Н.Г. Салищева отмечает, что с принятием нового АПК РФ «ситуация еще больше осложнилась, поскольку в разделе III этого Кодекса (ст. 202 - 211) вопреки нормам ст. 1.3 КоАП РФ введены правила рассмотрения дел об административных правонарушениях, существенно отличающиеся от правил, установленных КоАП РФ. В то же время в новом Гражданском процессуальном кодексе РФ отсутствуют нормы, регулирующие порядок рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, и судьи тем самым ориентированы на применение процессуальных норм КоАП РФ как при рассмотрении дел по первой инстанции, так и при пересмотре постановлений, принятых по этим делам» [4].

С.Д. Хазанов также говорит, что «с вступлением в силу нового АПК эта категория дел (дела об административных правонарушениях) рассматривается по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными главой 25 АПК и главой 29 КоАП. Такой смешанный процессуально-правовой режим значительно усложнил судопроизводство, создал амбивалентную процессуальную конструкцию, требующую постоянных разъяснений высшей судебной инстанции» [5].

С.Д. Хазанов, безусловно, прав, когда говорит, что «единого правила разрешения процессуальных коллизий не существует. Невозможно заранее отдать какой-либо общий приоритет нормам АПК или КоАП без исследования сущности и значения процессуальных отношений, их места в механизме судопроизводства, их связи с материально-правовыми отношениями» [6].

С другой стороны, некоторые ученые небезосновательно отмечают, что «несоответствие отдельных положений АПК РФ и КоАП РФ не противоречит принципам законодательства об административных правонарушениях, т.к. в КоАП РФ (п. 4 ч. 1 ст. 1.3) содержится лишь общее правило, соответствующее п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к ведению Российской Федерации. Это означает, что КоАП РФ - не единственный законодательный акт, устанавливающий порядок административного судопроизводства» [7]. Кроме того, следует отметить, что АПК РФ более детально, чем КоАП РФ, регулирует процессуальный порядок привлечения к административной ответственности, а также пересмотр данных дел.

Таким образом, как отмечают ученые, как показывает практика и анализ положений КоАП РФ и АПК РФ, ни приведенное Постановление Пленума ВАС РФ, ни нормы самих кодексов не разрешают всех несоответствий между ними в части порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях и назначения дисквалификации, а также обжалования и опротестования принятых арбитражным судом решений (постановлений). КоАП РФ и АПК РФ используют даже различные понятийные категории по данным вопросам (См. Таблицу).


Категория по КоАП РФ

Категория по АПК РФ

Дело об административном правонарушении

Дело о привлечении к административной ответственности

Постановление по делу об административном правонарушении

Решение по делу о привлечении к административной ответственности

Органы и должностные лица уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях

Административные органы


В связи с этим в данном параграфе мы остановимся на порядке и особенностях рассмотрения арбитражным судом дел об административных правонарушениях за которые предусмотрено назначение дисквалификации, а также на обжаловании и опротестовании уже принятых решений (постановлений).

Вопросы рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах и проблемы соотношения в этой части КоАП РФ и АПК РФ в последнее время стали предметом рассмотрения значительного числа ученых и практиков, среди которых Т.К. Андреева, А.Н. Борисов, А.Н. Г уев, Г.А. Жилин, И.Е. Махров, Я.Е. Парций, С.М. Петрова, Э.Н. Ренов, Н.В. Сухарева, С.Д. Хазанов, В.Ф. Яковлев, В.В. Ярков и др. Некоторые ученые, вообще считают, что «по своей природе производство по делам об административных правонарушениях, является инородным арбитражному судопроизводству. Его включение в арбитражное судопроизводство является грубой теоретической и практической ошибкой» [8]. Безусловно, наличие фактически двух процессуальных порядков рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах, влечет больше трудностей и ошибок в правоприменении.

Достойным выходом из сложившейся ситуации нам представляется принятие «Административно-процессуального кодекса», либо «Кодекса административного судопроизводства», либо «Кодекса производства по делам об административных правонарушениях», о чем ранее нами уже указывалось [9].

Особенности определения подведомственности дел о привлечении к административной ответственности (об административных правонарушениях).

Данный вопрос возник из-за несколько отличного определения подведомственности дел об административных правонарушениях (в т.ч. о дисквалификации) в КоАП РФ и АПК РФ.

Так, согласно абзацу 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ «судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 6.14, 7.24, 14.1, 14,10-14.14... настоящего Кодекса, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями».

Согласно ст. 29 АПК РФ «Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

... 3) об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;...».

В результате образовалось два подхода к определению подведомственности арбитражных судов:

1. арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, перечисленные в абзаце 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, совершенные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (по делам о дисквалификации — только индивидуальными предпринимателями). Данной точки зрения, как правило, придерживаются административисты [10];

2. арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, перечисленные в абзаце 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, совершенные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (по делам о дисквалификации — только индивидуальными предпринимателями), при условии, что административное правонарушение совершено при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 29 АПК РФ). Данную точку зрения активно поддерживают специалисты в области арбитражного процесса [11], хотя здесь нет полного единства, и отдельные ученые все же склоняются к первой точке зрения [12].

Следует отметить, что большинство административистов придерживается первой точки зрения, а специалистов в области арбитражного процесса — второй.

Данные положения КоАП РФ и АПК РФ, как и точки зрения ученых, безусловно, противоречат друг другу, однако, руководствуясь положениями ч. 3 ст. 27 АПК РФ, согласно которой «к подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела», а также п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. № 11, где прямо указано, что «при применении ст. 29 АПК РФ необходимо обратить внимание на то, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда» (абзац 3 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ прямо относит рассмотрение этих дел к компетенции арбитражного суда) мы придерживаемся первой точки зрения.

Данная коллизия, по нашему мнению требует своего обязательного устранения путем снятия соответствующих ограничений в ст. 29 АПК РФ.

Таким образом, арбитражным судам будут подведомственны дела о дисквалификации индивидуальных предпринимателей по статьям 14.12, 14.13, 14.21 и 14.22 КоАП РФ.

Однако, с учетом того, что дисквалификации подлежат не все индивидуальные предприниматели, а только те, кто осуществляют предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, т.е. арбитражные управляющие, а к ним, исходя из смысла статей 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ может быть применена только ч. 3 ст. 14.13, - следовательно, арбитражным судам будут подведомственны только дела о дисквалификации по ч. Зет. 14.13 КоАП РФ.

Тем не менее, правонарушения по данным статьям могут совершать не только индивидуальные предприниматели, но и, например, руководители организаций, не являющиеся индивидуальными предпринимателями. Как отмечает А.А. Николаев, «в данном случае мы сталкиваемся с проблемой о возможности разграничения правонарушений, совершенных юридическим лицом, и правонарушений, совершенных руководителями данных юридических лиц» [13].

Мы считаем, что данные правонарушения ни по своей природе, ни по сложности, не имеют принципиальных отличий от тех, которые совершаются юридическими лицами и которые отнесены к подведомственности арбитражных судов. На практике получается, что дело о дисквалификации мелкого предпринимателя будет разрешаться в арбитражном суде, а дело о дисквалификации директора крупной организации, в том числе членов совета директоров, должно рассматриваться мировым судьей.

Как уже отмечалось нами в предыдущем параграфе, считаем целесообразным внести соответствующие изменения в абзац третий ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ и п. 3 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, согласно которым все дела о дисквалификации по статьям 14.12, 14.13, 14.21 и 14.22 КоАП РФ, будут рассматриваться арбитражными судами.

Однако еще раз необходимо подчеркнуть, что наиболее предпочтительным представляется создание административных судей для рассмотрения дел об административных правонарушениях и системы административных (публичных) судов - для пересмотра решений, принимаемых административными судьями и разрешения иных дел, возникающих из административных и других публично-правовых отношений.

Особенности рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности в виде дисквалификации.

Как уже отмечалось ранее, дела о привлечении к административной ответственности в виде дисквалификации в арбитражном суде индивидуальных предпринимателей, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности.

Как отмечает С.Д. Хазанов, «в тех случаях, когда речь идет о полномочиях арбитражного суда в отношении участников судопроизводства, видах принимаемых им решений, формах их реализации, общий приоритет принадлежит нормам АПК, а отдельные процессуальные положения КоАП могут подлежать субсидиарному применению, если это не противоречит общим принципам арбитражного процесса. Субсидиарное применение норм КоАП в этих случаях оправдывается только одним - они в большей степени настроены на учет материально-правовых особенностей административно-деликтных правоотношений, ближе стоят к принципам института административной ответственности» [14].

АПК РФ в ч. 2 ст. 202 устанавливает особый (отличный от КоАП РФ) порядок возбуждения в арбитражном суде производства по делам о привлечении к административной ответственности (об административных правонарушениях).

Первая особенность заключается в том, что основанием для возбуждения производства по делу является не протокол об административном правонарушении, заявление органа или должностного лица, уполномоченных в соответствии с КоАП РФ составлять протоколы об административных правонарушениях. Для целей § 1 гл. 25 АПК РФ органы и лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, именуются административными органами.

Такая процедура, пока отсутствующая в судах общей юрисдикции, призвана обеспечить переход административного дела из собственно из административно-процессуального режима, в административно-судопроизводственный режим, в данном случае арбитражного процесса, придавая административному органу и лицу, привлекаемому к административной ответственности, статус сторон, участвующих в арбитражном судопроизводстве. И хотя с точки зрения административно-деликтного права «двойное» возбуждение административного дела выглядит процессуальным излишеством, по-другому обеспечить переход административного дела в судебное дело, рассматриваемое на основе искового производства, не представляется возможным [15].

К данным административным органам, уполномоченным составлять протоколы по делам о дисквалификации и обращаться с соответствующим заявлением в арбитражный суд являются: по статьям 14.12 и 14.13 КоАП - должностные лица органов внутренних дел (милиции) и органов уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления, а по статьям 14.21 и 14.22 КоАП - должностные лица органов уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления.

Таким образом, не сам протокол об административном правонарушении, составленный в соответствии с со ст. 28.2 КоАП лицами, указанными в ст. 28.3 КоАП РФ, а заявление этих лиц, поданное в арбитражный суд, с требованием о привлечении к административной ответственности является основанием для возбуждения производства по делу о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность [16].

При этом Я.Е. Парций вполне обоснованно обращает внимание на порядок доведения основного документа до суда: заявление в суд подается, а протокол направляется. Различие как будто чисто формальное, но оно отражает характер рассматриваемых правоотношений [17].

Следует особо подчеркнуть, что в отличие от КоАП РФ, в соответствии с гл. 5 и 1 гл. 25 АПК РФ к лицам, участвующим в деле о привлечении к административной ответственности относится административный орган, обратившийся с заявлением о привлечении к административной ответственности. Данные положения АПК РФ вносят основной элемент состязательности в арбитражных судах, который отсутствует в судах общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях. По нашему мнению эти положения АПК РФ необходимо также закрепить и в КоАП РФ, чтобы судья действительно являлся арбитром, а не обвинителем при рассмотрении данных дел.

Следует отметить, что в числе субъектов, наделенных правом возбуждать дела о привлечении к административной ответственности арбитражными судами, ни ч. 2 ст. 202, ни ст. 52 АПК РФ не называют прокурора. Однако прокурор реализует полномочия по участию в арбитражном процессе путем предъявления в арбитражные суды исков (заявлений), указанных в ч.1 ст.52 АПК РФ. В этот перечень не входят заявления о привлечении к административной ответственности. При этом, как указала Генпрокуратура РФ в п. 1 информационного письма от 22 августа 2002 г. № 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» [18], приведенный в ч. 1 ст. 52 АПК РФ перечень исков и заявлений расширительному толкованию не подлежит.

Тем не менее, в соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ, прокурор в пределах своих полномочий вправе: возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия. Кроме того, в соответствии со ст. 28.4 КоАП, прокурор также вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта Российской Федерации.

Нам представляется два варианта решения данного вопроса. Согласно первому (в соответствии с положениями АПК РФ), прокурор вообще не имеет права возбуждать дела о привлечении индивидуальных предпринимателей к административной ответственности в виде дисквалификации в арбитражных судах.

Согласно второй, исходя из того, что процессуальные особенности рассмотрения арбитражными судами дел о привлечении к административной ответственности индивидуальных предпринимателей регулируются не только гл. 25 АПК РФ, но и КоАП РФ, необходимо прийти к выводу, что дело о привлечении к административной ответственности может быть возбуждено и прокурором. Однако для реализации данного положения необходимо будет либо внести соответствующие изменения в АПК РФ, либо согласиться с мнением А.Н. Борисова и И.Е. Махрова, согласно которому прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности, но не в качестве прокурора как участника арбитражного процесса, а в качестве административного органа, обратившегося с заявлением [19].



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Понятие и признаки должностного административного правонарушения - юридического основания административной ответственности должностных лиц
Свойства доказательств по делам об административных правонарушениях.
Владимир Федорович Дерюжинский (1861-1920)
О правовой природе лицензирования
Административная и уголовная ответственность в сфере лицензирования
Вернуться к списку публикаций