2014-01-17 11:58:29
ГлавнаяАдминистративное право — Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации



Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации


Дисквалификация, как и любой другой вид административного наказания, применяется в порядке производства по делам об административных правонарушениях - наиболее детально разработанной и законодательно урегулированной части (процедуры) административного процесса.

«Производство по делам об административных правонарушениях — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по пресечению, объективному рассмотрению и законному назначению наказания лицу, совершившему административное правонарушение, а также его исполнению» [31].

В настоящей работе не ставится задача подробного рассмотрения всего порядка производства по делам об административных правонарушениях, однако считаем необходимым остановиться на отдельных моментах рассмотрения дел об административных правонарушениях, за которые может быть назначена дисквалификация.

В настоящее время, КоАП РФ включает в себя девять составов административных правонарушений, за которые может быть назначена дисквалификация:

1. за нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение (ч. 2 ст. 5.27);

2. фиктивное банкротство (ч. 1 ст. 14.12);

3. преднамеренное банкротство (ч. 2 ст. 14.12);

4. сокрытие имущества или имущественных обязательств, сведений об имуществе, о его размере, местонахождении либо иной информации об имуществе, передачу имущества в иное владение, отчуждение или уничтожение имущества, а равно сокрытие, уничтожение, фальсификацию бухгалтерских или иных учетных документов, если эти действия совершены при банкротстве или в предвидении банкротства (ч. 1 ст. 14.13);

5. неисполнение обязанности по подаче заявления о признании юридического лица банкротом в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) (ч. 2 ст. 14.13);

6. невыполнение правил, применяемых в период наблюдения, внешнего управления, конкурсного производства, заключения и исполнения мирового соглашения и иных процедур банкротства, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве) (ч. 3 ст. 14.13);

7. ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21);

8. совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22);

9. предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния (ч. 4 ст. 14.25).

Следует отметить, что дисквалификация чаще всего (более 90 %) назначается по ч. 2 ст. 5.27 (нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение).

Чаще всего нарушается ч. 6 ст. 136 ТК РФ (зарплата не выплачивается вовремя, возникают долги), ч. 9 ст. 136 ТК РФ (администрация вынуждает людей уходить в отпуск с пустыми кошельками, без отпускных), ст. 140 ТК РФ (уволенные работники не могут получить своих расчетных сумм) [32].

Субъект данного правонарушения неоднократно нарушает законодательство в одной из наиболее чувствительных для граждан областей - в области охраны труда, что приводит не только к массовому нарушению прав граждан, но и значительно повышает социальное недовольство в стране. Именно по этому законодатель предусмотрел повышенную ответственность для данных правонарушителей (дисквалификация назначается не от 6 мес., а от 1 года), что на наш взгляд вполне обоснованно.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях предусмотренных данными статьями рассматриваются судьями. Следует особо подчеркнуть, что КоАП РФ не предусматривает проведение административного расследования за административные правонарушения, предусмотренные указанными статьями КоАП за которые может быть назначена дисквалификация [33].

Таким образом, основываясь на положениях ст. 23.1 КоАП РФ, можно сделать вывод, что мировые судьи судов общей юрисдикции должны рассматривать все дела об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 5.27 и ч. 4 ст. 14.25; а по статьям 14.12,14.13, 14.21 и 14.22 - только в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями. Арбитражные суды рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.12,14.13,14.21 и 14.22 совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Однако по нашему мнению, не мировые судьи («судьи по разрешению малозначительных дел» [34]), а, как минимум, районные суды, как более компетентные, должны назначать дисквалификацию по ч. 2 ст. 5.27 и ч. 4 ст. 14.25; а по статьям 14.12, 14.13, 14.21 и 14.22 - как в отношении индивидуальных предпринимателей, так и в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями дисквалификация должна назначаться арбитражными судами. Такое решение уже в ближайшее время (до создания административных (публичных) судов) могло бы повысить качество рассмотрения данных дел. Рассмотренные положения можно представить в виде следующей таблицы:


Таблица. Компетенция судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях за которые может быть назначена дисквалификация


Статьи КоАП РФ, за которые может быть назначена дисквалификация

Суды общей юрисдикции (мировые судьи)

Арбитражные суды

ч. 2 ст. 5.27 (нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение)

Рассматривают все дела

Не рассматривают

ст. 14.12 (фиктивное или преднамеренное банкротство)

Рассматривают только дела в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями

Рассматривают только дела в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

ст. 14.13 (неправомерные действия при банкротстве)

Рассматривают только дела в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями

Рассматривают только дела в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

ст. 14.21 (ненадлежащее управление юридическим лицом)

Рассматривают только дела в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями

Рассматривают только дела в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

ст. 14.22 (совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий)

Рассматривают только дела в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями

Рассматривают только дела в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

ч. 4 ст. 14.25 (Предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния)

Рассматривают все дела

Не рассматривают


Следует особо отметить, что порядок производства по делам об административных правонарушениях в арбитражных судах имеет ряд отличительных особенностей от соответствующего порядка в судах общей юрисдикции, в том числе и у мировых судей.

Процессуальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и применение дисквалификации в судах общей юрисдикции и у мировых судей устанавливается разделами IV - V КоАП РФ. Как отмечается в п. 7 Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» [35], поскольку ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях, этот порядок с 1 июля 2002 г. устанавливает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

В арбитражных судах (в соответствии с ч. 1 ст. 202 АПК РФ и п. 18. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2002 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» [36]), дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и КоАП РФ. В случаях, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, то именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности.

В связи с этим, в настоящем параграфе будет рассмотрен процессуальный порядок применения дисквалификации судами общей юрисдикции (мировыми судьями), а во втором параграфе данной главы мы более подробно остановимся на процессуальных особенностях применения дисквалификации арбитражными судами к индивидуальным предпринимателям.

Главой 24 КоАП РФ устанавливаются общие положения производства по делам об административных правонарушениях.

Как отмечается в ст. 24.1 КоАП РФ, задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств (ст. 24.5 КоАП РФ):

1. отсутствие события административного правонарушения;

2. отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3. действия лица в состоянии крайней необходимости;

4. издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5. отмена закона, установившего административную ответственность;

6. истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7. наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;

8. смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Следует особо отметить роль прокуратуры в производстве по делам об административных правонарушениях. Так, в соответствии со ст. 24.6 Генеральный прокурор Российской Федерации и назначаемые им прокуроры осуществляют в пределах своей компетенции надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве суда. В частности, прокурор в пределах своих полномочий вправе (ст. 25.11 КоАП РФ):

1. возбуждать производство по делу об административном правонарушении (как свидетельствует практика, большинство дел об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ, за которые предусматривается дисквалификация, возбуждаются именно прокуратурой);

2. участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;

3. приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия.

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного по его инициативе (ч.2 ст. 25.11 КоАП РФ).

Порядок применения дисквалификации, как и любого иного вида административного наказания, состоит из нескольких последовательных и связанных между собой этапов, именуемых стадиями производства по делам об административных правонарушениях.

Под такой стадией, по мнению Д.Н. Бахраха, следует понимать «такую сравнительно самостоятельную часть производства, которая наряду с его общими задачами, имеет свойственные только ей задачи. Стадии отличаются друг от друга и кругом участников производства. На каждой стадии совершаются разные действия. Решение задач каждой стадии оформляется специальным процессуальным документом, который как бы подводит итог деятельности. После принятия такого акта начинается новая стадия» [37].

Следует отметить, что среди ученых нет полного единства ни по поводу количества, ни в отношении названия стадий производства по делам об административных правонарушениях.

Так, например А.Б. Агапов называет следующие стадии:

1. возбуждение дела об административном правонарушении;

2. подготовка к рассмотрению указанного дела;

3. рассмотрение дела об административном правонарушении;

4. пересмотр постановлений и решений, вынесенных после рассмотрения дела [38].

По мнению Д.Н. Бахраха, данное производство состоит из следующих частей (стадий):

1. административное расследование;

2. рассмотрение дела;

3. пересмотр постановления;

4. исполнение постановления [39].

С.В. Тихомиров выделяет всего три стадии:

1. возбуждение дела об административном правонарушении;

2. рассмотрение дела об административном правонарушении;

3. пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях [40].

Однако наиболее верную позицию, по нашему мнению, занимают те ученые, которые называют стадии производства по делам об административных правонарушениях так, как это указано в КоАП РФ:

1. возбуждение дела об административном правонарушении (гл. 28 КоАП РФ);

2. рассмотрение дела об административном правонарушении (гл. 29 КоАП РФ);

3. пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл. 30 КоАП РФ);

4. исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (раздел V КоАП РФ) [41].

Возбуждение дела об административном правонарушении (гл. 28 КоАП РФ) - первая стадия производства по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении (по ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, ст. 14.13, ст. 14.21, ст. 14.22, ч. 4 ст. 14.25) являются:

1. непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;

2. поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3. сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (только по ч. 4 ст. 14.25 КоАП РФ).

4. сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве - собрания (комитета) кредиторов (по статьям 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП РФ).

Следует отметить, что КоАП РФ (ч. 1 ст. 28.1) не относит сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения к поводам возбуждения дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, ст. 14.13, ст. 14.21, ст. 14.22 КоАП РФ. Общим основанием, объединяющим данные статьи, является возможность назначения дисквалификации. Однако тогда становится непонятно, почему к числу данных статей не относится ч. 4 ст. 14.25, которая также предусматривает применение дисквалификации. Напротив, если законодатель руководствовался иными основаниями, то почему к числу названных статей он отнес ч. 2 ст. 5.27. Невольно возникает вопрос - почему, например, сообщения и заявления граждан - рядовых работников организаций в случае неоднократного нарушения их прав не могут являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ?

По нашему мнению данное положение КоАП РФ нарушает конституционные права граждан (ст.ст. 18, 45 Конституции РФ), и подлежит изменению. В частности, мы предлагаем отменить ограничение, установленное ч. 1 ст. 28.1, согласно которому «сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения» не могут являться поводами к возбуждению дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ.

Указанные в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, к должностным лица, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 5.27 относятся - должностные лица федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда. В соответствии с п. 5 Положения о Федеральной инспекции труда, утвержденному постановлением Правительства РФ от 28 января 2000 г. № 78 в ред. от 08.01.2003 г. [42] к ним относятся: главный государственный инспектор труда Российской Федерации, его заместители; главный государственный правовой инспектор труда Российской Федерации; главный государственный инспектор Российской Федерации по охране труда; руководители структурных подразделений федеральной инспекции труда, их заместители (по правовым вопросам и по охране труда); главные государственные инспектора труда, государственные инспектора труда; руководители государственных инспекций труда, их заместители (по правовым вопросам и по охране труда); начальники отделов государственных инспекций труда, их заместители (по правовым вопросам и по охране труда), главные государственные инспектора труда, государственные инспектора труда.

Также, в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ, к должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям 14.12, 14.13 КоАП РФ относятся должностные лица органов внутренних дел (милиции) и органов уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления.

В соответствии с Приказом МВД РФ от 21.08.2002 № 803 «О должностных лицах системы министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» [43] к должностным лицам органов внутренних дел (милиции) уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях по статьям 14.12 и 14.13 КоАП РФ относятся сотрудники: дежурных частей (дежурных смен дежурных частей) главных управлений МВД России по федеральным округам, МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений (отделов, отделений) внутренних дел городов, районов, районов в городе, в иных муниципальных образованиях, управлений (отделов, отделений) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, а также сотрудники подразделений дознания указанных министерств, главных управлений, управлений (отделов, отделений); дежурных частей, подразделений дознания (дежурных смен дежурных частей) и сотрудники, замещающие должности среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел в управлениях (отделах, отделениях) внутренних дел закрытых административно-территориальных образований, на особо важных и режимных объектах, при выполнении возложенных на них в установленном порядке служебных обязанностей; милиции, замещающие должности среднего и старшего начальствующего состава органов внутренних дел, непосредственно обнаружившие административное правонарушение.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства» [44] уполномоченным органом, по представлению в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам является Федеральная налоговая служба.

Однако следует особо подчеркнуть, что в настоящее время отсутствует нормативная база, определяющая перечень должностных лиц органов уполномоченных в области банкротства и финансового оздоровления составлять протоколы по делам об административных правонарушениях по ст. 14.12 и частям 1 и 2 ст. 14.13 КоАП РФ. Будут ли это должностные лица органов юстиции либо Федеральная налоговая служба - пока этот вопрос также остается открытым.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Понятие государственного служащего Российской Федерации и структура его административно-правового статуса
Дисквалификация в системе мер административного наказания и ее соотношение с иными видами наказания
Реформа науки административного права в трудах И.Т. Тарасова
Институт ответственности за правонарушения в сфере налогов и сборов
Виктор Викторович Ивановский
Вернуться к списку публикаций