2014-01-17 11:58:29
ГлавнаяАдминистративное право — Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации



Порядок применения дисквалификации в административном праве Российской Федерации


Применение дисквалификации судами общей юрисдикции

При применении дисквалификации правоприменитель (судья) обязан руководствоваться общими правилами назначения административного наказания, указанными в ст. 4.1 КоАП РФ.

Общие правила назначения административных наказаний представляют собой основополагающие начала (принципы), которыми должны руководствоваться судьи, уполномоченные органы и их должностные лица при наложении административного наказания на лицо, совершившее административное правонарушение [1] и включают в себя следующие положения:

«Административное наказание за совершенное административное правонарушение назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность...» (ст. 4.1 КоАП РФ).

Фактически в положения данной статьи включают в себя индивидуализацию административно наказания и важнейший принцип назначения административного наказания - законность.

Некоторые ученые вполне обоснованно придают принципу законности особую значимость и отмечают, что «реализация принципа законности при назначении административного наказания заключается, прежде всего, в следующем: выбор наказания ограничен исчерпывающим перечнем мер административной ответственности, закрепленным в ст. 3.2 КоАП РФ; наказание должно назначаться в точном соответствии со всеми другими положениями Общей части Кодекса; административное наказание возможно только в тех пределах, которые определены статьями Особенной части Кодекса или закона субъекта РФ, формулирующими конкретные составы административных правонарушений. Назначенное административное наказание не может ни превышать максимальный размер наказания, предусмотренного за конкретное правонарушение, ни быть меньше установленного его низшего предела. В законодательстве об административных правонарушениях отсутствуют нормативные предписания о возможности сложения или поглощения наказаний, о назначении наказания ниже низшего предела» [2].

О.С. Рогачева вполне обоснованно отмечает, что «принцип законности, как принцип назначения наказания означает, что:

• «административное наказание за совершенное административное правонарушение назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение в соответствии с КоАП;

• наказание назначается уполномоченными на то законом субъектами административной юрисдикции (на практике имеют место случаи нарушения требований, определяющих пределы юрисдикционной компетенции соответствующих должностных лиц);

• в своей деятельности субъекты административной юрисдикции по применению мер ответственности должны руководствоваться законом, определяющим общие правила назначения наказания» [3].

Однако на практике можно довольно часто встретить случаи грубого и циничного нарушения принципа законности назначения административного наказания.

Во-первых, в качестве примера можно привести (уже ранее упоминавшееся) незаконное применение дисквалификации в 2002 г. по тем статьям КоАП РФ и других нормативных актов, за которые закон не предусматривает ее применение, - за мелкое хищение чужого имущества (ст. 49; 7.27 КоАП РФ) - 2 случая; незаконное использование экземпляров произведений (фонограмм) (ст. 150/4 КоАП РФ) - 1 случай; нарушение порядка занятия ИТД (ст. 156 КоАП РФ) - 1 случай; злостное неповиновение при пресечении нарушений общественного порядка (ст. 165; 19.3 КоАП РФ) - 8 случаев; неповиновение работнику милиции, другому должностному лицу или представителю общественности (ст. 165/5; 19.4 ч. 1 и 3 КоАП РФ) — 6 случаев; нарушение режима Государственной границы (режима пребывания на территории РФ) (ст. 183/1 КоАП РФ) - 7 случаев; за правонарушения, предусмотренные Таможенным кодексом РФ - 20 случаев; за правонарушения, предусмотренные законами РФ, нормы которых не включены в КоАП РФ - 2 случая и т.д. (Ведомственные статистические источники Судебного департамента РФ. Отчет о рассмотрении федеральными судами общей юрисдикции и мировыми судьями административных дел в Российской Федерации за 12 месяцев 2002 г.).

Во-вторых, встречаются случаи назначения данного наказания ниже низшего предела, что согласно КоАП РФ - недопустимо. Так, в 2003 г., мировым судьей в Саратовской области было вынесено решение в отношении гражданина «К» о его дисквалификации по ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ на срок - 6 месяцев, несмотря на то, что по данной статье минимальный срок дисквалификации устанавливается в 1 год. Самое парадоксальное в этой ситуации то, что данное решение было обжаловано в районный суд, который уменьшил срок дисквалификации данного лица с шести - до трех месяцев! Судья районного суда мотивировал свое решение смягчающим ответственность обстоятельством - тем, что гражданин «К» к моменту судебного рассмотрения дела практически полностью погасил задолженность по заработной плате перед своими работниками. Следует отметить, что данное решение так и не было пересмотрено. Оно было направлено в ФСФО России для внесения данного гражданина в реестр дисквалифицированных лиц.

Можно много спорить о том, что же является причиной принятия подобных решений - несовершенство законодательства, «скромная» практика применения дисквалификации, отсутствие научной литературы по данной проблеме, безграмотность судей, либо какие-то иные обстоятельства. В результате проведенного нами анкетирования в июне 2004 г., на вопрос «какие факторы мешают успешному применению дисквалификации» 66 % мировых и районных судей Краснодарского края назвали «сравнительно небольшую практику ее применения», 45 % - «несовершенство законодательства», 2 % - «отсутствие научной литературы по данной проблематике» и только 2 % судей отмечали, что нет существенных препятствий на пути успешного применения данного вида административного наказания, а некоторые судьи даже отмечают что их коллеги просто «не оценили до сих пор дисквалификацию» (более подробно об этом говорилось в третьем параграфе первой главы).

Тем не менее, мы считаем, что названные нарушения недопустимы и прокуратура должна занимать более активную позицию в борьбе с данными явлениями, в первую очередь, опротестовывая незаконные постановления (решения) судей. В то же время необходимо усилить контроль за судьями и повысить их ответственность за принятие подобного рода незаконных решений, а также считаем, что весьма остро стоит проблема повышения юридической грамотности судей. По нашему мнению в решении указанных вопросов наиболее активную роль должны занять все органы судейского сообщества и, непосредственно, квалификационные коллегии судей. В целях повышения степени ответственности судей, как с фактической, так и с юридической точек зрения, мы полностью поддерживаем идею укрепления состава квалификационных коллегий судей, высказанную Е.Б. Абросимовой. По ее мнению, эти органы, отбирающие кандидатов на должности судьи, решающие вопросы дисциплинарной ответственности судей, должны быть пополнены юристами, не связанные членством в судейском корпусе [4]. Мы также разделяем точку зрения А.Ф. Пехтерева, что «в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского, судебного надзора» [5].

Как справедливо отмечает А.Б. Агапов, при назначении административного наказания всегда должны применяться два основных критерия:

а) объективный, который заключается в том, что наказание назначается в соответствии с КоАП. При этом должны быть учтены особенности совершенного правонарушения: причиненный им вред имущественного и неимущественного свойства, общественная опасность;

б) субъективный, который предполагает оценку личных особенностей правонарушителя - физического лица, его имущественного статуса, учет обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность за совершенный проступок [6].

В соответствии с ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ, никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Т.е. здесь реализуется принцип «недопустимости удвоения административной ответственности» [7].

На положении, закрепленном в ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ «назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено», необходимо остановиться более подробно. По нашему мнению, данное положение неприменимо к дисквалифицированным лицам, поскольку дисквалификация назначается за ненадлежащее невыполнение обязанностей по управлению юридическим лицом, которыми наделен руководитель организации в силу занимаемой им должности. В случае дисквалификации данный руководитель теряет свою должность и полномочия, которыми он был наделен, и без которых он будет не в состоянии выполнить ту обязанность «за неисполнение которой административное наказание было назначено».

В этом плане мы полностью поддерживаем мнение И.В. Максимова, который также указывает, что «в результате дисквалификации правонарушитель утрачивает всякую правовую связь с теми должностными полномочиями (правами и обязанностями), ненадлежащая реализация которых привела к наказуемым последствиям... Реализация же требований ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ дисквалифицированным лицом в принципе не допустима в силу самой природы дисквалификации как вида административного наказания; иное означало бы совершение им самоуправных действий, что не совместимо не только с публичными интересами государства и корпоративными интересами соответствующего объединения граждан, но и с достоинством личности» [8].

При назначении дисквалификации к обстоятельствам смягчающим административную ответственность можно отнести: раскаяние лица совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда, а также иные обстоятельства, которые судья, рассматривающий дело об административном правонарушении сочтет смягчающими (ст. 4.2 КоАП РФ).

К обстоятельствам отягчающим административную ответственность при назначении дисквалификации относятся: продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его; повторное совершение однородного административного правонарушения, если за совершение первого административного правонарушения лицо уже подвергалось административному наказанию, по которому не истек срок, в течении которого лицо считается подвергнутым административному наказанию; совершение административного правонарушения группой лиц; совершение административного правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах. Судья, орган, должностное лицо, назначающие административное наказание, в зависимости от характера совершенного административного правонарушения могут не признать данное обстоятельство отягчающим (ст. 4.3 КоАП РФ).

Следует особо отметить, что отягчающие обстоятельства не могут учитываться как отягчающие в случае, если указанные обстоятельства предусмотрены в качестве квалифицирующего признака административного правонарушения соответствующими нормами об административной ответственности за совершение административного правонарушения (например, ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ - «нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение — влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет»).

По общему правилу, согласно ст. 4.4 КоАП РФ, при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение. Если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом, должностным лицом, наказание назначается в пределах только одной санкции.

За административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его обнаружения (ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ). Однако следует согласиться с замечанием, высказанным Н.Г. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, Е.Н. Сидоренко, А.Ю. Якимов о том, что необходимо увеличить срок давности привлечения к административной ответственности до года за нарушения законодательства о банкротстве (ст. 14.12, 14.13) и законодательства об управлении юридическими лицами (ст. 14.21 и 14.22) не только в случае применения дисквалификации но и административного штрафа [9].

В случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлечения к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ч. 5 ст. 4.5 КоАП РФ). Это связано с тем, что, как справедливо отмечается рядом ученых, «суммарный срок, затраченный на рассмотрение самого ходатайства, а также на пересылку всех материалов дела, может оказаться более длительным, чем срок, в течение которого вообще можно привлечь лицо к административной ответственности» [10].

В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначена дисквалификация за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. То есть, если дисквалификация назначена судьей на два года, то в течение одного года после окончания срока дисквалификации лицо будет считаться подвергнутым административному наказанию.

Срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, является сроком погашения данного наказания. Он выполняет определенную воспитательную и профилактическую роль в предупреждении совершения новых административных правонарушений [11].

Как вполне справедливо отмечает А.П. Шергин, «состояние административной наказанности влечет правовые последствия двух видов. При совершении лицом, в отношении которого не истек годичный срок административной наказанности, нового административного правонарушения это состояние может учитываться в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность, при назначении административного наказания (п.2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ) либо в качестве квалифицирующего признака, если это предусмотрено соответствующими статьями Особенной части КоАП РФ... (например, ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ) [12].

Следует отметить, что административное правонарушение может сопровождаться причинением физическому либо юридическому лицу имущественного ущерба. Его возмещение - это один из способов защиты гражданских прав, и осуществляется в установленном законом порядке. В связи с этим необходимо особо подчеркнуть положения ст. 4.7 КоАП РФ, согласно которым судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба. Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства. Споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Порядок применения дисквалификации, как впрочем, любого другого вида административного наказания регулируется нормами процессуального права.

Процесс — это совокупность последовательных действий, совершаемых при достижении определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности [13].

Современное российское законодательство во главе с Конституцией Российской Федерации закрепляет несколько видов процессов: конституционный, законодательный, гражданский, арбитражный, административный, бюджетный, уголовный и некоторые другие. Однако, как отмечает, В.Д. Сорокин, только три из них — гражданский, административный и уголовный, представляют собой масштабные правовые явления, вследствие чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности приобретают важные системные качества - статус самостоятельной процессуальной отрасли российского права - гражданско-процессуального, административно-процессуального и уголовно-процессуального [14].

В административной науке существует несколько позиций относительно трактовки административного процесса. Проблемам административного процесса и его сущности посвящено много работ различных ученых. Особую актуальность данные вопросы приобрели после принятия Конституции РФ в 1993 г., хотя интерес к ним стал возрастать, начиная еще с середины 60-х годов. Значительный вклад в развитие и познание административного процесса внесли такие ученые как Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, А.П. Коренев А.Е. Лунев, В.М. Манохин, А.А. Мельникова, Г.И. Петров, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, B.C. Тадевосян, С.С. Студеникин, Н.Ю. Хаманева, Ц.А. Ямпольская и др.

Однако суть всех точек зрения сводится к тому, что административный процесс можно понимать в широком смысле и в узком, либо в юрисдикционном или управленческом смыслах.

Наибольший вклад в познание административного процесса в юрисдикционном (узком) смысле внесла Н.Г. Салищева, которая дала ему определение, по нашему мнению наиболее точно отражающее сущность юрисдикционной концепции: «...мы можем определить административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения» [15].

Понимание административного процесса в широком смысле составляют идеи ученых, придерживающихся т.н. «управленческой концепции» [16], а также некоторые иные концепции.

Из анализа работ таких ученых как В.М. Горшенев [17], А.А. Демин [18], С.С. Студеникин [19], Г.И. Петров [20], В.М. Манохин [21], А.П. Коренев [22], О.М. Якуба [23] и других представителей «управленческой концепции» можно сделать вывод, что, по их мнению, нельзя сводить административный процесс только к осуществлению юрисдикционной деятельности, поскольку в него также входит деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных дел в сфере государственного управления.

По мнению другого представителя «управленческой концепции» - В.Д. Сорокина, «административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс — это такая деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права» [24].

Существуют и иные точки зрения, не относящиеся к «управленческой концепции», согласно которым административный процесс также понимается широко. Так, например, С.Н. Махина, говорит «о трех видах процессуальной деятельности (трех видах процесса) - управленческом, административно-юрисдикционном и административном процессах» [25].

Одной из наиболее верной и обоснованной, по нашему мнению, является позиция Д.Н. Бахраха, И.В. Пановой и других ученых, согласно которой выделяется три вида административного процесса:

1. административно-нормотворческий (административно-правотворческий) - деятельность публичной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленной административно-процессуальной формой;

2. административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс — деятельность субъектов публичной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме;

3. административно-юрисдикционный процесс - деятельность субъектов публичной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме [26].

Данная структура административного процесса представляется наиболее полно отражающей его сущность и охватывающей все его основные элементы. Хотя, говоря об элементах административного процесса, мы согласны с В.Д. Сорокиным о том, что их более правильно называть не процессами, а производствами [27].

Подводя краткий итог сказанному, по нашему мнению, все же следует согласиться с Ю.М. Козловым и Л.Л. Поповым о том, что оба подхода (узкий и широкий) к пониманию административного процесса имеют полное право на существование [28].

Следует отметить, что создание в России административных судов в значительной степени должно повлиять на отношение к административному процессу. В этом случае, как нам представляется, должна возобладать точка зрения Ю.Н. Старилова, который под административным процессом уже сейчас понимает «судебную деятельность по осуществлению нормоконтроля, а также по рассмотрению административно-правовых споров», а деятельность по рассмотрению судами дел об административных правонарушениях - производством по делам об административных правонарушениях, которые в совокупности и составляют административное судопроизводство [29].

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом административного процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел. Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как части целого [30].



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Административно-правовая система предупреждения принятия незаконных актов
Система прав, обязанностей и гарантий государственного служащего Российской Федерации
Первые русские ученые-полицеисты дореформенного периода
Понятие и признаки должностного административного правонарушения - юридического основания административной ответственности должностных лиц
Административно-правовой статус сотрудника милиции
Вернуться к списку публикаций